مفاهیم غیر حقوقی استخدام متعددند، چون میتوان گفت که تقریبا همه افراد جامعه در باره این موضوع، مفهومی دارند. با توجه به گوناگونی این مفاهیم کوشش میکنیم تا این مفاهیم طبقهبندی شوند.(عبدالحمیدابوالحمد، ۱۳۵۲، ص۴۷)
- مفهوم سازمانی و تشکیلاتی استخدام
گاهی این مفهوم، حامل مفهوم سازمانی و تشکیلاتی است و مجموع مستخدمان و کارکنان ادارات را در بر میگیرد. مثل مستخدمان بخش عمومی ولی این مفهوم کاملا درست نیست، چون مستخدمان وضع یکپارچهای ندارند و مرکب از دستهه ای گوناگونند. مثلا مستخدمان وزارتخانهها و مستخدمان شهرداریها تابع مقررات یکسان نیسند. گاهی این مفهوم فقط قسمتی از ماموران به خدمت عمومی را در بر میگیرد، این مفهوم در واقع شکل دیگر مفهوم مفهوم سازمانی و تشکیلاتی استخدام است. در این مفهوم، منظور از ماموران به خدمات عمومی، آن قسمت از مستخدمانیاند که تابع قوانین و مقررات حقوق عمومی میشوند، حتی گاهی غرض اشاره به دستهای از مستخدمان ادارات و ماموران به خدمات عمومی است. مثل مستخدمان کشوری، لشکری و مستخدمان قضایی.
- استخدام در مفهوم مقررات
گاهی این مفهوم عبارت از مجموع قوانین و مقرراتی است که ناظر به وضع مستخدمان دولت است. ولی ماموران به خدمات عمومی و مستخدمان دولت، همگی تابع مقرراتی واحد نیستند و کارمندان و مستخدمانی که در خدمت دولت و سایر اشخاص حقوقی حقوق عمومیاند، از قوانین و مقررات مختلفی استفاده و پیروی میکنند. مثلا مستخدمان موسسات غیر انتفاعی و انتفاعی دولت تابع مقررات یکسانی نیستند. با این وصف اگر این مفهوم را فقط برای مستخدمان دولت در نظر بگیریم، این مفهوم تا حدود زیادی دارای یکپارچگی و وحدت است.
- استخدام در مفهوم دریافت حقوق از سازمانهای عمومی
اغلب به نظر عامه مردم، مستخدم و کارمند، شامل تمام حقوق بگیران دولت و یا یکی از اشخاص حقوقی حقوق عمومی است. این مفهوم از دو جهت اشتباهآمیز است، یک اینکه تمام کسانی که عهدهدار یک خدمت عمومیاند، از سازمانهای عمومی حقوق نمیگیرند و گاهی این خدمت را به شکل رایگان و افتخاری انجام میدهند. دوم آنکه همه کسانی که از سازمانهای عمومی حقوق میگیرند، مستخدم دولت نیستند، مثل کارگران کارخانههای دولتی، که از دولت حقوق میگیرند ولی تابع مقررات استخدام کشوری نیستند و قانون کار ناظر به وضع آنان است.
- مفهوم اقتصادی استخدام
از نظر اقتصادی، مستخدم و کارمند تمام کسانیاند، که حقوق و مزدشان جز مخارج عمومیملت گذاشته شود و پرداخت این حقوق از محل دریافت مالیاتها تامین میگردد. این مفهوم که از نظر اقتصادی کاملا صحیح است، از منظر حقوقی قابل قبول نیست.
- مفهوم مادی استخدام
مفهوم مادی این اصطلاح، ناظر به فعالیتی است که مستلزم یک همکاری دایمی و شغلی است برای تحقق کارهایی که اشخاص حقوقی حقوق عمومی و اشخاص حقوقی حقوق خصوصی انجام میدهند.
گفتار دوم: مفهوم حقوقی استخدام
عملیات اداری از نظر حقوقی به نام اشخاص حقوقی حقوق عمومی انجام میشود، ولیکن در عمل تمامی این عملیات توسط اشخاص حقیقی انجام میشود. این اشخاص حقیقی که بر طبق برخی اصول خاص و با احراز شرایط قانونی به خدمت سازمانهای اداری درمیآیند، مستخدم نامیده میشوند.در لسان حقوقی منظور از استخدام حالتی است که شخص حقیقی در یکی از وزارتخانهها و یا مؤسسات دولتی به خدمت دولت پذیرفته میشود. دلیل تصریح بر قید «پذیرفته شدن» آن است که صرف اشتغال شخص برای تحقق استخدام کافی نبوده و برای اینکه فردی مستخدم شمرده شود لازم است اولاً از طرف دولت و مراجع ذیصلاح پذیرفته شود و ثانیاً باید اشتغال به خدمت دولت داشته باشد. (زلفیگل، ۱۳۸۴، ص۴) منظور از اشتغال به خدمت دولت آن است که مستخدم به کاری به موجب حکم رسمی (دستور کتبی مقامات صلاحیتدار) مکلف به انجام آن میباشد، اشتغال داشته باشد. به نظر میرسد نکته اساسی که در بیان مفهوم حقوقی استخدام لازم است به آن پرداخته شود، ماهیت حقوقی استخدام است.
گفتار سوم: ماهیت حقوقی استخدام
در بحث تحلیل ماهیت حقوقی استخدام، سؤال اصلی این است که رابطه مستخدم با سازمانهای اداری مبتنی بر کدام پدیده حقوقی است؟در پاسخ به این پرسش حقوقدانان نظریات مختلفی ارائه نمودهاند. اما به طور کلی این نظریات را میتوان در سه دسته تقسیمبندی کرد.
۱) استخدام یک قرارداد (عقد) دوجانبه است: مطابق این دیدگاه رابطه حقوقی بین مستخدم و سازمان اداری بر اساس توافق دوجانبه صورت گرفته و تمامی الزامات آن ناشی از قرارداد استخدامی است. به عبارت دقیقتر، مبنای استخدام قرارداد است.
این دیدگاه اگرچه ممکن است در نگاه نخست صحیح به نظر آید، اما نمیتوان آن را در نظام حقوقی ایران پذیرفت. زیرا از بدو استخدام تا زمان خاتمه آن، کلیه حقوق و تکالیف و الزامات مستخدم به موجب قوانین و مقررات الزامآور و به صورت یکجانبه تعیین میشود. این الزام به حدی است که مستخدم هیچگونه حقوق مکتسب نسبت به زمان قبول و ورود به خدمت ندارد. ضمن اینکه در صورت تغییر قوانین استخدامی، مقررات جدید نسبت به کسانی که در زمان مقررات قبلی استخدام شده بودند نیز اعمال میگردد.
ممکن است ایراد شود، آیا اختیار مستخدم جهت ورود به خدمت و حق استعفای وی به معنای قراردادی بودن رابطه استخدام نیست. در پاسخ به این ایراد باید اذعان داشت، اولاً رضایت مستخدم جهت ورود به استخدام و شناسایی حق استعفا، به این دلیل است که نمیتوان افراد را مجبور به کار کرد و ثانیاً استعفاء زمانی آثار حقوقی خود را به همراه خواهد داشت که سازمان اداری با استعفای وی موافقت کند.
در مجموع امروز نظریه قراردادی بودن استخدام رد شده است و با کمی بررسی میتوان گفت که مستخدم در وضع کاملاً غیرقراردادی میباشد. بدین ترتیب که تمامی حقوق و الزامات وی ناشی از مقررات و قوانینی است که به طور یکجانبه از طرف دولت وضع و به او تحمیل شده است و در هیچ مورد نظر و رضایت وی ملحوظ نیست. اگر به واقع رابطه دولت و مستخدم ناشی از قرارداد بود، لازم میآمد که مستخدم لااقل نسبت به قوانین و مقررات زمان انتصاب خود حقوق مکتسب و ثابتی پیدا میکرد و دولت مجبور به رعایت آن بود، حال آنکه دولت در قبال مستخدمین خود هیچگونه تعهدی نداشته و ندارد»
همین پاسخ را میتوان در رد قرارداد الحاقی بودن استخدام نیز بیان کرد؛ میتوان گفت که هر چند مفاد و شرایط قرارداد را طرف قویتر مشخص می کند و طرف دیگر نقشی در تعیین شرایط ندارد، اما این طرف قوی خود نیز تابع این مفاد است و نمیتواند آن را به صورت یکجانبه تغییر دهد، در صورتی که در استخدام اینگونه نیست و شرایط استخدام، هر آن ممکن است توسط قانونگذار و یا نهاد صالح تغییر کند. (طباطبائی مؤتمنی. ۱۳۸۷، ص ۱۶۵)
رضایت مستخدم را نیز در بدو ورود و همچنین استعفای وی را در هنگام خروج را نمیتوان دلیلی بر قراردادی بودن دانست، زیر درخواست خدمت و قبول آن ناشی از اجباری نبودن مشاغل عمومی است و همینطور عدم کافی بودن استعفاء برای خروج از خدمت و لزوم پذیرفتن مقامات اداری نیز دلیلی بر این مدعاست. دیگر اینکه «حقوق و مقرری کارمندان نیز ناشی قرارداد نیست بلکه امتیازیست که به منظور پیشرفت و حسن اداره امور به خدمات عمومی میگردد و به موجب قانون برقرار میشود.» (سنجابی، ۱۳۵۴، ص ۱۲۵،)
پس میتوان گفت که استخدام اداری یک وضعیت خاص قانونی است که شرایط و احکام و آثار آن را قانونگذار مشخص می کند و این امر امروزه بدین دلیل مورد قبول واقع شده که با منافع و متقضیات خدمات عمومی بهتر مطابقت داشته و به دولت حق میدهد که هر زمان که مقتضی بداند قوانین و مقررات استخدامی را به طور یکجانبه تغییر دهد.
به هرحال پذیرش نظریه قراردادی بودن استخدام با اشکالات و انتقادات حقوقی بسیاری مواجه بوده و از این رو حقوقدانان نظریات دیگری ارائه دادهاند.
۲) استخدام یک عمل حقوقی یکجانبه از سوی سازمان اداری است: منظور این دیدگاه آن است که رابطه استخدامی نوعی ایقاع است و سازمان اداری به طور یکجانبه مستخدم را به خدمت دولتی میپذیرد.
این نظریه نیز چندان صحیح نیست. زیرا شرایط استخدام و حقوق و تکالیف مستخدم توسط سازمان اداری استخدام کننده تعیین نمیشود، بلکه قوانین و مقررات این شرایط را تعیین میکنند. بنابراین نمیتوان گفت اراده یکجانبه سازمان اداری موجد رابطه استخدامی است.
۳) استخدام رابطه حقوقی ناشی از قانون است: به موجب این نظریه، استخدام نه عقد است و نه ایقاع، بلکه رابطهای است مبتنی بر قانون؛ یعنی این قانون است که رابطه مستخدم را از جهات مختلف با سازمان استخدامکننده تنظیم می کند.
این نظریه که میتوان آن را در حقوق ایران پذیرفت، دارای نتایج ذیل است:
– وضع مستخدم توسط قواعد عمومی تعیین میشود.
– وضع استخدامی مستخدمینی که در گروههای استخدامی مشابه قرار دارند، یکسان میباشد؛ حال آنکه اگر نظریه قراردادی بودن استخدام پذیرفته میشد، ممکن بود شرایط و وضع استخدامی متفاوتی ایجاد شود.
– تبانی و توافق طرفین به منظور عدم اجرای قوانین و مقررات استخدامی باطل و بلااثر است.
– وضعیت و شرایط قانونی مستخدم قابل تغییر است؛ یعنی ممکن است پس از استخدام شرایط قانونی حاکم بر رابطه استخدامی به موجب قانون و به سود یا زیان مستخدم تغییر یابد و مستخدم و سازمان نمیتوانند به قانون حاکم در زمان استخدام استناد کنند.
– مستخدم حق دارد از تصمیمات خلاف قانون که موجب تضییع حقوق استخدامی وی میباشد، نزد مراجع صالح شکایت کند.ضمناً باید توجه داشت پذیرش این نظریه نه تنها موجب رعایت اصل عدالت و عدم تبعیض در برخورداری از شرایط استخدامی میشود، بلکه موجب تسهیل در انجام امور کارگزینی میگردد، زیرا تمامی مستخدمین تابع شرایط قانونی یکسان میباشند.
مبحث دوم: زمینه فهم استخدام
پیش ازورود به بحث استخدام، فهم زمینههای مفهوم استخدام، ضروری می کند. مهمترین زمینهای که فهم استخدام را در قالب حقوق عمومی آسان می کند، فهمِ دولتِ مدرن است. (امیرارجمند، ۱۳۸۸)«دولت مدرن» در روندی تاریخی و بواسطه تحولِ مفهوم دولت، از امپراتوری، دولت شهرها، دولت فئودالی و دولتِ مطلقه ایجاد شد.(رحمتالهی، ۱۳۸۸، ص ۵۹) دولت مدرن، یکی از دستاوردهای مدرنیته است که بر پایه سه اصل فردگرایی، خردباوریو دنیاگراییاستوار گردید ایجادِ یک منطقه واحد، تحکیم وحدت و هویت ملی، یکسانسازی استاندارها و قوانین از یک سو و حذف تجارت آزاد بین مناطقِ مختلفِ کشور و ایجاد یک بازار ملی فراگیر از سوی دیگر به نحو چشمگیری موجب افزایش قدرتِ نهادِ دولت، تقویت توانایی آن در کنترل زندگی اقتصادی و اجتماعی مردم و تعمیق نفوذِ دولت در جامعه گردید.
برای دولت مدرن، تعاریف متعددی ارائه شده است که غالب آنها بر پایه نظریه دولت ماکس وبراست. از دیدگاه وبر نهادِ دولت،(لاگلین، ۱۳۸۸، ص۷۳) بالاترین مرجع قانون و قدرت میباشد که در یک منطقه جغرافیاییِ تعیین شده و بر مردمی که در قلمرو آن زندگی میکنند، حاکم است. این نهاد، دارای یک مجموعه قوانینِ اداری و حقوقی بوده که بر تمامی اموری که در قلمرو حقوقی آن قرار دارند ناظر است و تمام شهروندان موظف به رعایت آن میباشند(قاضی شریعت پناهی، ۱۳۸۷، ص۳۳)
به لحاظ حقوقی، حاکمیت، گوهر دولت مدرن را تشکیل میدهد. به گمان هابز، دولت یک شخص بوده که در نتیجه میثاقِ مردم برای اعطای صلاحیت به وجود میآید. حاکم، نماینده شخصِ دولت است. در نتیجه حاکمیت عنوانی است که برای بیان کیفیت رابطه سیاسی به کار میرود و میان دولت و مردم، یا میان حاکم و اتباع، شکل گرفته است (بُعد ربطی حاکمیت).(لاگلین، ۱۳۸۸،ص۱۹۴)امروزه دولت مدرن با سرعتی حیرتآور، فربهتر میگردد. به عبارت دیگر، طیفِ فعالیتهای حکومت، افزایش چشمگیری یافته است. حکومت مدرن به منظور افزایش مالیاتها، کسب دادههای آماری درباره جامعه، ایجاد پلیس و نیروی امنیتی، تشکیل نهادهای توسعه، بهداشت، آموزش و رفاه، برعهده گرفتنِ مسئولیتِ تنظیم و کسب پول و تجارت و اقتصاد، ناگزیر از بسط دستگاه عریض و طویلِ پیچیده اداری بوده است.بر اساس تعاریف موجود، ده ویژگی برای دولت مدرن شمرده شده که عبارتند از:
۱- جدایی نهاد دولت از دین و جدایی حوزه سیاست از اخلاق، ۲- سرزمین، ۳- حاکمیت، ۴- کنترل انحصاری ابزار خشونت، ۵- دیوانسالاری، ۶- مشروطیت، ۷- حاکمیت قانون و غیر شخصی بودن قدرت، ۸- مشروعیت، ۹- ایجاد مفهوم شهروندی و ۱۰- وابستگی متقابل نهادی(رحمت الهی، ۱۳۸۸، ص۶۰)،
- برای ورود به بحث استخدام، دو مفهوم نقش کلیدی را ایفا مینمایند. از سویی مفهوم نظم را میتوان مبنایی برای فهمِ ضرورتِاستخدام به شمار آورد. از سوی دیگر این نظم، با بهره گرفتن از دیوانسالاری حاصل میآید. دیوانسالاری از مفاهیمی است که با طرح دولت مدرن، معنادار شده است.
گفتار اول: نظم
معنی لغوی نظم، نسبتا صریح و روشن می کند. نظم در لغت به معنی آرایش، ترتیب و توالی است اما معنی مفهومی نظم در حوزههای مختلف، متفاوت و نسبتا مبهم میباشد. ابهامِ مذکور، دارای ریشه عینی و ذهنی است و باید در دو سطح انتزاعی و انضمامی، ابهام موجود را واشکافی نمود. در سطح انضمامی، ادعای نسبی بودن، ایجاد مشکل میکند و در سطح انتزاعی، تحلیلِ نظمِ اجتماعی از منظر ایدئولوژیک سبب میشود از منظر معرفتشناختی و وجودشناختی، دچار ابهام شویم.(چلبی، ۱۳۸۹، ص۳۱)بنابراین در تعریف نظم، نسبیت و سیطره نگاه ایدئولوژیک، دو عامل ایجاد ابهاماند. مسائل ماهوی نظم در دو سطحِ خرد و کلان به عنوان موضوعات و مسائل اصلی در جامعه شناسی نظم، مطرح میگردد.
رهیافتهای مختلفی پیرامون نظم ارائه گردیده که در این میان، دو رویکردِ مخالف، سرسختانه در تقابل هم ایستادهاند؛ نظریه جامعهشناختیِ «وبر» و «دورکیم». از نظر دورکیم نظم جمعی، نوعی تعهدِ درونیِ مشترک است. طبق این دیدگاه نظم اجتماعی، نظمی هنجاری و فوق فردی میباشد. در واقع، این هنجارها هستند که افراد را به عنوان مجموعهای مُشبّک و به صورت بین ذهنی به هم مرتبط میسازند. به همین دلیل دورکیم در تحلیلِ نهایی خود، پایه هر نظم اجتماعی را عاطفی معرفی میکند. اما وبر، به گونهای دیگر، نظم را تحلیل می کند.
از نظر وبر، محتوای انضباط، چیزی نیست جز عقلانی کردنِ مداوم، آموزش روشمند و اجرای دقیق فرمانهای دریافتشده. در این فرایند، همه انتقادهای شخصی، یکسره منتفی و بازیگران آن بیچون و چرا و بدون تردید، دستور را انجام میدهند. مسئله مهم در انضباط این است که اطاعتِ جماعتی چند گانه، دارای وحدتی عُقلایی باشد.(وبر، ۱۳۸۹، ص۲۲۸) به طور کلی انضباط، مثل عقلاییترین پیامد خود -دیوانسالاری- غیر شخصی است. از نظر وبر، سلطهی هر چه گستردهترِ انضباط، به نحوی اجتناب ناپذیر با عقلانی شدن تامین نیازهای اقتصادی و سیاسی همراه است. این پدیده عام، اهمیت فرّه و طرز سلوکِ شخصی را محدود میکند.
اهمیت نظم در فهم مناسبات حقوق عمومی راهگشاست. برای مثال میتوان به تحلیل باری وینگاست – اقتصاددان نهادگرا و برنده جایزه نوبل اقتصاد در سال ۱۹۹۳- اشاره نمود. این اقتصاددانِ نهادگرا، با تقسیم جوامع به دو نوع متفاوتِ «نظمِ دسترسیِ محدود» و «نظمِ دسترسیهای باز» به این سوال پاسخ میدهد که چرا کشورهای در حال توسعه، در برابر حاکمیت قانون، مقاومت میورزند. از نظر وینگاست، کشورهایی که دارای نظمِ دسترسی محدوداند، مشکل خشونت را از طریق خلق رانت و اعطای حقوق ارزشمند به افراد و گروهها حل میکنند، بهطوریکه آنها انگیزه برای همکاری کردن دارند تا جنگیدن. رانتِ حاصله، رقابت را محدود کرده و دسترسی محدود به سازمانها سدِ راهِ توسعه اقتصادی بلندمدت، در این جوامع میشود. برعکس این حالت، در کشورهایی است که دارای نظمِ دسترسیهای باز هستند که با تشویق به رقابتِ بیشتر و دسترسیِ باز به سازمانها و نهادها خشونت را کنترل میکنند و مشخصه اصلی آنها، از بین رفتن نظامِ رانت و بهرهمندی از یک اقتصاد کارآمدِ بلندمدت است.(وینگاست، ۱۳۸۸، شماره ۱۸۵۶دنیای اقتصاد)
گفتار دوم: بروکراسی
بروکراسی (حکومت ادارات یا دیوانسالاری)، به سلسله مراتبی از اقتدار و مسئولیت اطلاق میشود که یک سازمان رسمی، برای هماهنگ ساختن فعالیتهایش و رسیدن به اهداف تعیینشدهاش، ازآن استفاده میکند.(کوئن،۱۳۷۴ ،ص۳۳)بروکراسی مانند تمام مفاهیم علوم انسانی در روندی تاریخی معنا یافت عناصری از دیوانسالاری، درفرهنگهای کهن مانند مصر باستان و چین وجودداشته، اما توسعه اصلی، هنگامی رخ داد که در اواخر قرون وسطی، حکومتهای پادشاهی مطلق مبتنی بر دیوانسالاری، در پایان دوره فئودالیسم، پدیدارشدند. درسدههای ۱۷ و ۱۸، نخستین دیوانسالاری بزرگ (بعد از کلیسای کاتولیک قرون وسطی)
درفرانسه، پروس و روسیه بالیده گشتند. توسعه بروکراسی با اقتصادِ مالیِ جدید، گره خورده است؛ بیآنکه بتوان یک رابطه عِلّی یکجانبه، میان آندو برقرارکرد (صبوری کاشانی، ۱۳۷۴، ص۶۸)درقرن ۱۹ که سازمانهای صنفی و یا شرکتهای کوچک خانوادگی دراروپا از بین رفته و سازمانهای بزرگ پدیدآمدند، دیگرشیوه پدرسالارانه و اقتدارگرایانه سازمانهای تولیدی خانوادگی، کاربرد مؤثری نداشت وبه شیوههای سازمانی رسمیتر و کاراتری نیاز بود. تنها الگوی موجود سازمانهای بزرگ، سازمانهای نظامی بودند.
بروکراسی جدید، حاصل جنبش فلسفی مشهور به ایدهآلیسم آلمانی است؛ نامآورترین نظریهپردازآن نیز ماکس وبر (۱۹۲۰-۱۸۶۴) میباشد که نظریه خود را درباره بروکراسی در اوایل سده ۲۰ منتشرکرد. نظریه وبر درباره سازمانها، در دوکتاب معروف او “اخلاق پروتستان و روح سرمایهداری” و “اقتصاد و جامعه”،یافت میشود. وبر سازمان بروکراتیک را درجامعه صنعتی امروزی، کارآمدترین نوع سازمان میداند(کوئن، ۱۳۷۴، ص۳۵).
وبر ویژگیهای دیوانسالاری را در کتاب «دین، قدرت، جامعه» شرح میدهد. در بیانی کلی، این ویژگیها عبارتند از: ۱-وجودسلسله مراتب اقتدار، ۲- انتصاب برحسب شایستگی وتخصص، ۳- ضوابط ومقررات مکتوب وازپیش تعیینشده؛۴- غیرشخصیبودن (بیطرفانه،بدون دخالت احساسات شخصی)، ۵-اجرایوظایفبهطورمستمر،ثابت ودائمی، ۶- تقسیم کارگسترده، ۷-جدایی اموال سازمان واموال شخصی، ۸-جدایی محل سکونت ومحل کار، ۹-انحصاری نبودن مقامات وپستهای رسمی، ۱۰- وجودیک نظام بایگانی منظم و ۱۱- وجودیک نظام انضباط ونظارت یکنواخت.
نظریه بروکراسیِ وبر بر پایه اندیشههای او درباره قدرت و اقتدار استوار است. وبر انواع اقتدار را بر اساس منابع و انواع مشروعیت، طبقهبندی میکند وبه سهگونه ی اصلیِ اقتدار، معتقد است که عبارتند از:
اقتدارکاریزماتیک؛ افراد دستورهای مافوق رابه علت نفوذ شخصیت او که از قدرت، تهور و تجربیاتاش مایه میگیرد، میپذیرند.
اقتدارسنتی؛ که ناشی از احترام به عادات، رسوم و سنتهاست.
اقتدارعقلانی قانونی؛ افراداطاعت میکنند زیرا معتقدند شخصی که دستور میدهد، برطبق قوانین و مقررات وضع شده به شیوه عقلانی عمل میکند وچون افراد مشروعیت قوانین را پذیرفتهاند آن را اطاعت میکنند. از نظر وبر، برجستهترین نمونه سلطه قانونی، بروکراسی بوده و مهمترین اصل سازماندهی بروکراسی، عقلانیت درشیوه عمل است. با این حال نظریه بروکراسی یا دیوانسالاری وبر، مصون از انتقادها نبود. گروهی معتقدند وبر کارکردهای نامطلوب دیوانسالاری را نادیده گرفته بود. تشریفات زایدِ اداری و در نتیجه تأخیر در تصمیمگیری و اجرای تصمیمات، شخصیتزدایی، انعطافناپذیری و در نتیجه کاهش کارایی از جمله این مواردند.( گیدنز، ۱۳۷۸،ص۳۲۰)
مبحث سوم: اصول کلی حاکم بر استخدام
از منظر علم حقوق و مدیریت، برای آنکه بتوان به یک سیستم استخدامی سالم و قابل قبول دست یافت، برخی اصول کلی لازم است که ذیلاً به برخی از آنها اشاره میکنیم.
گفتار اول: اصل لیاقت و شایستگی
اهمیت اصل لیاقت و شایستگی یا به تعبیری دیگر اصل شایستهسالاری تا حدیست که حقوقدانان باقی اصول را به نوعی از تبعات و زیرمجموعههای این اصل بر میشمرند. تردیدی نیست که نظام اداری مطلوب و شایسته زمانی به واقعیت میپیوندد که افراد لایق و شایسته اداره امور را به عهده گیرند و برای تحقق این امر برخی شرایط ضروری است. از جمله اینکه:
– جذب افراد بایستی بر اساس معیارهایی نظیر تجربه، تخصص و دانش فنی، خلاقیت و خصوصیات اخلاقی آنها صورت گیرد. جذب افراد بر اساس ملاکهای قومیتی، خویشاوندی، مذهبی و … خلاف اصل شایستهسالاری بوده و موجب ورود افراد نالایق به نظام اداری میشود.
– شرایط شغلی افراد در طول خدمت، بایستی بر اساس توانایی، کارآمدی و شایستگیهای آنها ارتقا یافته و افراد لایق مورد تشویق قرار گیرند.
– سازمانهای اداری بایستی با اتخاذ روشهای مناسب و تأمین شرایط شغلی مطلوب، مستخدمین لایق و شایسته را در درون نظام اداری حفظ نمایند.
هدف از نظام شایسته سالاری که تاکید بیشتری بر استعداد می کنند این است که همه و به ویژه افراد مستعد بتوانند به توانمندی های طبیعی خود تا حداکثر ممکن جامه عمل بپوشانند. اما آن دسته از نظام های شایسته سالاری که عمدتا بر سخت کوشی تاکید می ورزند تنها تلاش و کوشش را از نظر اخلاقی در خور ستایش می دانند و معتقدند که پاداش دهی به استعداد به مثابه ایجاد یک «بخت آزمایی طبیعی» است. وجه تمایز شایسته سالاری با نظام سلسله مراتبی در آن است که شایسته سالاری، تحرک اجتماعی و الگوی انعطاف پذیری از نابرابری ها را تجویز می کند، در حالی که نظام سلسله مراتبی موجد رتبه بندی ثابت و ساختاری در خصوص توزیع موقعیت های اجتماعی و ثروت می باشد.(قهوهچیان، ۱۳۹۰، ص ۴۵)
موافقین و مخالفین شایسته سالاری
هواداران نظام شایستگی ضمن اشاره به محاسن اقتصادی و اخلاقی آن دلایلی در دفاع از آن ارائه می نمایند از جمله اینکه:
- شایسته سالاری با برانگیختن مردم به جامه عمل پوشاندن به استعداد های خود و پاداش دادن به سخت کوشان انگیزه ها را تضمین می کند.
- شایسته سالاری هدایت جامعه را توسط افراد خردمند و مستعدی تضمین می نماید که توانایی بیشتری در ارزیابی منافع دیگران دارند.
- از آنجا که توزیع بر مبنای شایستگی به هر شخص آنچه را که بدان «استحقاق» دارد اعطا می کند و اصل برابری در فرصت ها را نیز ارج می نهد، شایسته سالاری عادلانه است.
مخالفین نظام شایستگی نیز انتقاداتی را به این اصل وارد می نمایند:
- شایسته سالاری یا ترغیب رقابت جویی و تلاش فردی، اجتماع و انسجام اجتماعی را با تهدید مواجه خواهد ساخت.
- شایسته سالاری غیر عادلانه است زیرا نابرابری ها را انعکاس استعدادهای شخصی نابرابر می داند، در حالی که در واقع استعدادهای نابرابر، انعکاس رفتار نابرابر اجتماعی می باشد.
- شایسته سالاری تناقض آمیز است. از یک سو نابرابری اجتماعی را توجیه می سازد و از سوی دیگرتنها از خلال توزیع مجدد ثروت جهت ایجاد عرصه فعالیت همسطح قابل حصول است.
چرایی شایسته سالاری
درنظام شایسته سالار به دنبال پاسخگویی به کدامین سوالات هستیم و اصولا چه نیازی به پیروی از این سیستم است:
سوال این است که آیا مقررات و قوانین موجود جوابگوی نیازها و خواست های یک نظام کارآمد، پویا و شایسته سالار می باشد؟آیا ساختار موجود می تواند اهداف و خط و مشی مبتنی بر یک نظام اداری صحیح و قانونمند را برآورده کند؟آیا به نقش و تاثیر انگیزه و روحیه در میان کارکنان توجه کافی مبذول می شود؟ آیا پرداخت حقوق و مزایا متناسب با لیاقت و کاردانی و صلاحیت افراد پرداخته می شود؟
در حقیقت نظام شایسته سالاری هویت خود را در تماس و پاسخگویی به این سوالات تعریف میکندو نظام هدفمند شایسته سالاری بر آن است که به این سوالات جوری واکنش نشان دهد که رویکرد غایت مدار و شایسته سالار نظام حقوق اداری را ارتقا بخشد.
گفتار دوم: اصل تساوی در ورود به خدمت دولتی (اصل برابری فرصت شغلی)
اصل ۲۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آزادی افراد در ورود به مشاغل را پذیرفته و دولت را موظف می کند شرایط مساوی برای احراز مشاغل توسط افراد جامعه ایجاد نماید. علاوه بر این، ماده ۲۱ اعلامیه جهانی حقوق بشر نیز مقرر میکند: «هر کس حق دارد با تساوی شرایط به مشاغل عمومی کشور خود نائل آید».
الزامی که از مقررات مذکور استنتاج میگردد، با عنوان اصل تساوی افراد در ورود به خدمت دولتی در حقوق اداری غالب کشورها پذیرفته شده است. بنابراین افراد جامعه باید از شرایط مساوی برای احراز مشاغل دولتی برخوردار باشند. از این رو تبعیضهای جنسیتی، قومی، نژادی، مذهبی، سیاسی و … که ناقض این اصل هستند، بایستی از نظام استخدامی کشورها برچیده شوند. برای مثال ممنوعیت تصدی امر قضا توسط زنان در حقوق کشور ما، مغایر اصل برابری فرصت شغلی بوده و اصلاح آن لازم به نظر میرسد.
اما سؤالی که گاه مطرح میشود این است که آیا شناسایی شرط سن و تابعیت برای ورود به خدمت عمومی نقض اصل برابری فرصت شغلی است؟
در پاسخ به این سؤال باید اذعان داشت، چون شرط سن و تابعیت در رابطه با کلیه افراد اجتماع اعمال میشود، لذا نمیتوان شناسایی این شرایط را مغایر اصل تساوی افراد در ورود به خدمت عمومی تلقی نمود. به بیان دیگر، تبعیض در ورود به خدمت عمومی زمانی تحقق مییابد که شرایط استخدام فقط ناظر به برخی از افراد جامعه باشد.
علاوه بر این، شرایط مذکور مبنای عقلانی و منطقی نیز دارد. برای مثال اگر قانونگذار یکی از شرایط استخدام را دارا بودن حداقل ۲۰ و حداکثر ۴۰ سال میداند، به این دلیل است که اولاً فرد آمادگی لازم برای تصدی خدمت دولتی را داشته باشد و ثانیاً قبل از رسیدن به سن بازنشستگی کارآمدی خود را به دلیل کهولت سن از دست ندهد.
گفتار سوم: اصل تأمین رفاه کارکنان دولت
از دیگر اصولی که برای داشتن یک نظام اداری شایسته لازم است، اصل تأمین رفاه کارکنان خدمات عمومی و پلیس اداری است. ضرورت این اصل ناشی از آن است که عدم تأمین رفاه و نیازمندی مستخدمان سازمانهای اداری، ناخواسته زمینههای فساد اداری و ناکارآمدی نظام اداری را فراهم میآورد.
اهمیت این اصل به قدری است که قواعد و مقررات ملی و همچنین موازین بینالمللی بر آن تأکید نمودهاند. ضمن اینکه باید توجه داشت، حمایتهای تأمین اجتماعی که به منظور مقابله با مخاطرات اجتماعی، اقتصادی و شغلی برای افراد پیشبینی میشود، برای نیل به این اصل کافی نبوده و ضروری است ابزارهای تأمین رفاه اجتماعی برای کارکنان خدمات عمومی نیز مطمحنظر قانونگذار قرار گیرد.
