به قانون اصلاح بخشی از مقررات مالی دولت ” مصوب ۱۵/۸/۱۳۸۴ مجلس شورای اسلامی نیز بر این امر تأکید شده بود. مطابق این قانون شرکت ها و مؤسسات دولتی مجازند به نفع پیمانکاران داخلی اعتبار اسنادی ریالی افتتاح نمایند[۷].
لیکن با وجود تمامی این تدابیر هنوز گشایش اعتبار اسنادی ریالی برای پروژه های عمرانی دولت به مرحله اجرا نرسیده است. زیرا دستگاهی که با بهره گرفتن از منابع داخلی و یا بودجه های دولتی پروژه ای را اجرا می کند برای گشایش اعتبار ریالی به نفع پیمانکاران داخلی نیازمند هماهنگی بین سامانه مدیریتی و مالی دولت و نظام بانکی است. فراهم نبودن چنین شرایطی موجب شده پرداخت ها در پروژه های عمرانی اغلب به صورت نقدی انجام شود و بدلایل وجود مشکلاتی از قبیل بوروکراسی اداری دستگاه، کمبود بودجه دولتی و… این پرداخت ها هم با تأخیرات زیاد همراه است.
با وجودیکه کمبود بودجه دولت منشاء اصلی مشکلات مالی عنوان می شود اما به نظر می رسدگره اصلی در عدم ارتباط بین نظام بانکی و نظام بودجه ریزی دولت نهفته است. دولت می تواند با اتخاذ مکانیزم هایی از یک سو دسترسی دستگاه مجری به منابع مالی نظام بانکی جهت بهره برداری حداکثری از اعتبارات تخصیص یافته پروژه ها را تسهیل نماید و از سوی دیگر امکان استفاده نظام بانکی از گردش منابع تخصیص یافته دستگاه را در بانک عامل فراهم آورد. بر این اساس تدابیر زیر برای دستگاه ها قابل اجرا می باشند.
۲-۱۵-۳ امکان جابجایی اعتبارات پروژه های مشابه
آمار رسمی موجود نشان می دهد برخی از پروژه ها به عللی غیر از مشکلات مالی متوقف شده اند (از قبیل اینکه پروژه به مشکلات فنی برخورد کرده است، پیمانکار دچار مشکل داخلی شده است و …). از سوی دیگر برخی از پروژه ها در همان دستگاه دارای سرعت رشد مناسبی است و تنها مشکلات مالی مانع افزایش سرعت پیشرفت آنها شده است. در چنین شرایطی بانک می تواند بدون جابجایی در ردیف اعتبارات پروژه ها، اعتبارات بلااستفاده پروژه های متوقف را به عنوان منابع قرض الحسنه استفاده نموده و معادل همان اعتبارات را به پروژه های جاری همان دستگاه، به صورت قرض الحسنه و با کارمزد مناسب تسهیلات ارائه نماید. مادامیکه بانک از اعتبارات ساکن دستگاه مانند منابع قرض الحسنه ای بهره می برد تسهیلات ارائه شده نیز قرض الحسنه می باشد. همچنین بانک می تواند به ازاء مدت زمان خالی بودن حساب دستگاه (جهت تصفیه حساب سالیانه دستگاه) سود تسهیلات اعطایی به پروژه های جاری را از دستگاه مربوطه مطالبه نماید.
باید توجه داشت که خطوط اعتبارات تخصیصی به هر یک از پروژه ها از سوی دستگاه تغییری نکرده و قابل حسابرسی توسط مراجع ذی صلاح می باشد آنچه رخ داده صرفاً اخذ تسهیلات از بانک در هر یک از خطوط بطور جداگانه بوده است. در شرایطی که میزان اعتبارات بلااستفاده دستگاه جهت اخذ تسهیلات از بانک کافی نباشد دولت موظف است پس از تسجیل دیون دستگاه، اصل و سود تسهیلات دریافتی از بانک را در زمان مقرر بازپرداخت نماید. با این وجود در مقایسه با افزایش هزینه های پروژه در شرایط کندی پیشرفت می توان انتظار داشت سود تسهیلات بانک در مدت ذکر شده بسیار پایین تر از هزینه های تعدیل و تورم سالیانه ناشی از به درازا کشیدن پروژه باشد.
۲-۱۵-۴ استفاده از گردش مالی اعتبارات عمرانی دستگاه در بانک عامل
اما در حالت کلی در پروژه های عمرانی تا بحال فقط از اعتبارات موجود در حساب دستگاه ها جهت پیشبرد اهداف پروژه ها استفاده شده است و استفاده از امتیاز جریان نقدینگی در بانک عامل برای پیشرفت فعالیت ها و عدم توقف پروژه ها بکار گرفته نشده است. بانک می تواند به پشتوانه منابع مالی که در اختیار دارد نقش مستهلک کننده را در مقابل نوسانات تأمین و تخصیص اعتبارات دستگاه ایفا کند. بدین ترتیب که اگر بانک این امکان را داشته باشد که از نقدینگی موجود در حساب دستگاه برای اعطای تسهیلات اعتباری به مشتریان خود استفاده نماید متقابلاً می تواند زمانی که دستگاه دچار کمبود بودجه می شود به ازاء گردش مالی مثبت دستگاه، تسهیلات اعتباری بصورت قرض الحسنه در اختیار دستگاه قرار دهد و دستگاه در پایان هر سال مالی فقط اصل تسهیلات دریافتی را به بانک بدهکار می باشد. به عبارت دیگر دستگاه (کارفرمای پروژه) می تواند از طریق موازنه سودی که بانک از نقدینگی های مانده در حساب دستگاه بدست می آورد با سودی که بانک در پاسخ به تعهدات مالی پروژه های جاری دستگاه پرداخت می کند پرداخت به موقع را به پیمانکاران تضمین نماید. در این میان آنچه مهم است Cash flow دستگاه در پایان سال مالی است. در صورت منفی بودن این عدد، دولت تا سقف معینی جبران سود و اصل تسهیلات بابت دیون دستگاه را در اولین تخصیص اعتبارات عمرانی دستگاه در سال آتی تضمین می کند و دستگاه می تواند بالاتر از سقف مشخص شده را با تضمین خود از بانک استقراض نماید. تحت چنین شرایطی دستگاه از اعتبار کافی جهت گشایش اعتبار اسنادی برای پروژه ها برخوردار می باشد و قانون اعتبارات اسنادی ریالی می تواند شکل اجرایی به خود بگیرد.
عملکرد بانک را در فرایند گشایش اعتبار اسنادی ریالی می توان با کارکرد مخزن انبساطی در سیستم های رادیاتوری گرمایش مقایسه نمود(شکل ۲-۱ ). در این سیستم ها جهت جلوگیری از نوسانات دبی ورودی (اعتبار مورد نیاز پروژه ه
ا) به پمپ که منجر به تخریب سیستم م

ی شود در سر راه ورودی آن، مخزن انبساطی تعبیه شده است. این شرایط امکان عملکرد صحیح پمپ (جریان دائمی پروژه ها) را تضمین می کند. در واقع مشکل اصلی نظام تأمین و تخصیص اعتبارات عمرانی عدم وجود مکانیزمی است که بتواند مانند مخزن انبساطی نوسانات اعتبارات دستگاه را مستهلک کند.
مخزن انبساطی(LC ریالی)
رادیاتور(هزینه های پروژه)
دیگ آب(خزانه دولت)
جریان آب
(جریان اعتبار) پمپ آب
(دستگاه دولتی)
شکل (۲-۱ )مقایسه کارکرد مخزن انبساطی در سیستم گرمایش با اعتبار اسنادی ریالی در طرح های عمرانی
۲-۱۶ الزامات اجرایی تحقق گشایش اعتبار اسنادی ریالی برای طرح ها و پروژه های عمرانی
مطابق بخشنامه بانک مرکزی به کلیه بانک ها ( شماره الف/۴۰۷۳ به تاریخ۳۰/۹/۱۳۸۶ ) گشایش اعتبارات اسنادی ریالی برای دستگاه های دولتی نباید منجر به اعطای تسهیلات از سوی بانک به دستگاه شود. بنابراین دستگاه های دولتی باید کل مبلغ گشایش را در زمان گشایش LC در بانک عامل سپرده گذاری کنند. مطمئناً هدف قانونگذار محترم از تهیه و تنظیم قانون اعتبارات اسنادی ریالی صرفاً تبدیل نوع پرداخت دستگاه از پرداخت نقدی و مستقیم به پرداخت از طریق بانک عامل نبوده است (چه اینکه این اقدام موجب افزایش هزینه های دستگاه وکمبود بیش از پیش اعتبارات مورد نیاز می شود) بلکه ایجاد تضمین و اعتماد در پیمانکاران و دست اندرکاران نظام اجرایی پروژه ها از پرداخت به موقع و کامل مطالبات پیمانکاران حتی در زمان کمبود اعتبار دستگاه بوده است. لازمه تحقق چنین هدفی استفاده از منابع داخلی بانک عامل در مواقعی است که حساب دستگاه دارای اعتبار کافی نمی باشد. این امر مستلزم اخذ مجوزهای قانونی لازم می باشد که در ادامه ذکر می شود.
بنابراین اگرچه وجود بسترهای قانونی برای پرداخت مطالبات پیمانکاران از طریق گشایش اعتبارات اسنادی ریالی لازم است لیکن اجرایی شدن این قانون نیازمند الزامات زیر می باشد:
۲-۱۶-۱ اخذ مجوزهای قانونی لازم جهت انتقال اعتبار عمرانی دستگاه به بانک عامل
افتتاح حساب از سوی دستگاه های دولتی در مورد طرح های تملک دارایی های سرمایه ای در بانک عامل نیازمند اخذ مجوز از خزانه داری کل توسط دستگاه ذیربط است. همچنین برابر ماده ۲۲ قانون بانکداری بدون ربا انجام عملیات توسط بانک های دولتی با دستگاه های دولتی نیازمند اخذ مجوز بانک دولتی از بانک مرکزی است.
۲-۱۶-۲ مجوزهای بانک مرکزی برای گشایش LC ریالی از منابع داخلی بانک تا سقف معین
مهمترین مسأله در مسیر گشایش اعتبار برای دستگاه های اجرایی سابقه تلخ نظام بانکی از ایفای تعهدات دستگاه های دولتی است. چنانکه بدهی تضمین شده لاوصول بانک ها از این دستگاه ها هم اکنون بالغ بر هزاران میلیارد تومان است. بر این اساس بانک مرکزی اعطای تسهیلات اعتباری به طرح های عمرانی دستگاه ها را ممنوع نموده است. با لحاظ الزام قانونی دولت به بازپرداخت دیون خود در اولین تخصیص سال آتی که در ادامه می آید بانک مرکزی می تواند با اعمال محدودیت های اعتباری طی بندهای زیر جهت نظارت بر حسن اجرای نظام پولی کشور از افزایش بدهی دستگاه های دولتی به بانک ها جلوگیری کند. بنابراین دستورالعمل ابلاغی بانک مرکزی می تواند بر اساس بندهای زیر اصلاح گردد.
الف) تعیین سالیانه سقف مبلغ گشایش اعتبار برای هر یک از بانک های عامل
ب) تعیین سالیانه حداکثر نسبی بدهی ناشی از گشایش اعتبار اسنادی ریالی برای هر یک از بانک های عامل برابر بند ۶ ماده ۱۴ قانون پولی و بانکی
ج) افزایش سالیانه سقف مبلغ گشایش اعتبار بصورت پلکانی مشروط به بازپرداخت بدهی دستگاه در اولین تخصیص سال آتی
د) عدم بازپرداخت بدهی دستگاه در اولین تخصیص سال آتی منجر به عدم گشایش اعتبار جدید برای دستگاه شود.
۲-۱۶-۳ تبدیل ردیف اعتبارات عمرانی دستگاه از حساب قرض الحسنه جاری دولتی به حساب قرض الحسنه جاری
نظام بانکی برای اینکه بتواند منابع مالی مورد نیاز اعتبارات اسنادی ریالی گشایش شده را در زمان عدم تکافو اعتبار دستگاه تأمین نماید لازم است امکان استفاده از حساب دستگاه را در زمان تخصیص اعتبارات متناسب با میزان پشتیبانی مالی از پروژه های دستگاه داشته باشد. نوع حساب های قرض الحسنه جاری دولتی بطور قانونی[۸] این امکان را از بانک عامل سلب می کند. بنابراین بند الف ماده ۱۲ قانون پولی و بانکی بایستی بر این اساس صلاح گردد. با توجه به اینکه تجهیز این منابع برای بانک عامل بدون هزینه بوده و همچنین مبالغ پرداختی از سوی بانک شکل تکلیفی نداشته و امکان برداشت از منابع داخلی بانک را برای پرداخت های فوق به حداقل رسانده لذا فشاری را به منابع بانکی اعمال نمی کند.
۲-۱۶-۴ گشایش اعتبار اسنادی ریالی برای کل دوره اجرای طرح از زمان شروع تا پایان آن در سررسیدهای مشخص
وجود مشکلات ناشی از دیرکرد تخصیص سالیانه به دستگاه و همچنین تخصیص نامتناسب با فصول کار ایجاب می کند اعتبار اسنادی گشایش شونده فراتر از محدوده زمانی سالیانه بوده وکل بازه زمانی اجرای طرح را تأمین اعتبار نماید.
تبصره- بدیهی است LC ریالی افتتاح شده از سوی دستگاه جاعل بایستی دارای سررسیدهای مشخص باشد که پرداخت پیش از سررسید را حتی در صورت انجام تعهدات پیمانکار غیر ممکن سازد. بدین منظور لازم است نوع اعتبار اسنادی گشایش شونده مدت دار باشد. این امر
امکان ایجاد گردش مالی حساب دستگاه را در بانک فراهم می آور
د.
الزام قانونی دولت برای جبران بدهی دستگاه به بانک عامل حداکثر تا سقف مذکور در بند قبل
تعهد و تضمین دولت مبنی بر بازپرداخت دیون دستگاه اجرایی جاعل به بانک عامل در سقف قانونی دیون دستگاه، در شروع سال مالی جدید، مقدم بر سایر تعهدات دستگاه ضروری است. بدین منظور لازم است صرفاً اولین تخصیص اعتبارات دستگاه در شروع سال جدید در اختیار بانک قرار گرفته و بانک عامل در اولین تخصیص سال آتی دستگاه اجرایی ابتدا مطالبات خود را تسویه نموده و سپس مانده اعتبارات در اختیار دستگاه قرار گیرد. همانطور که گفته شد چنانچه دستگاه اجرایی منابع لازم جهت پرداخت مطالبات بانک را در اولین تخصیص سال جدید تأمین ننماید بانک مجاز به گشایش اعتبار اسنادی دیگری برای آن دستگاه نمی باشد. بدین منظور لازم است ماده (۶) آئین نامه اجرایی قانون مذکور بر این اساس اصلاح شود. چون اسناد و مدارک مالی هزینه کرد این اعتبارات توسط دیوان محاسبات کشور قابل حسابرسی می باشد لذا زمینه حضور و پشتیبانی مالی نظام بانکی از پروژه های عمرانی را تا محدوده تضمین شده فراهم می آورد.
۲-۱۶-۵ هدایت گردش مالی پروژه به سمت بانک عامل
دستگاه های دولتی می تواند در شرایط خصوصی پیمان، مشوق هایی برای پیمانکارانی که پرداخت آنها به پیمانکاران رده دوم از طریق گشایش اعتبارات اسنادی ریالی در بانک عامل انجام می گیرد مقرر نمایند. این اقدام دستگاه علاوه بر ترغیب بانک عامل جهت گشایش اعتبارات اسنادی ریالی، می تواند معافیت دستگاه جاعل از پرداخت هزینه گشایش اعتبارات اسنادی ریالی را نیز به همراه داشته باشد.
۲-۱۶-۶ شروع بکارگیری مکانیزم LC ریالی در فازهای مستقل و یا طرح های جدید عمرانی
پیشنهاد می شود با توجه به اینکه در پروژه های جدید، اعتبارات و محل هزینه کرد آنها و همچنین عوامل و اجزاء کار مشخص هستند مکانیزم LC ریالی برای این پروژه ها بکار گرفته شود. همچنین در پروژه های جدید امکان ایجاد الزامات سختگیرانه توسط دستگاه جاعل جهت واگذاری کار به پیمانکار واجد شرایط وجود دارد. این شرایط امکان محک جدی مدیریت دستگاه جاعل را فراهم می کند.
تسری گشایش اعتبارات اسنادی ریالی برای کلیه طرح ها و پروژه های عمرانی جدید کشور به صورت تدریجی
با توجه به عدم وجود سابقه اجرایی از بکارگیری مکانیزم مذکور تحت شرایط فوق و همچنین کمبود منابع بانکی در دسترس و حجم بالای طرح ها و پروژه های عمرانی جدید لازم است این فرایند بصورت تدریجی اجرا شود. ابتدا برای یک سال در چند دستگاه و برای چند طرح متنوع جدید تا سقف ۲۰۰۰ میلیارد ریال به صورت آزمایشی اجرا شود و سپس در سال دوم پس از رفع اشکالات احتمالی بوجود آمده در تعداد و تنوع بیشتر طرح ها، تا سقف ۵۰۰۰ میلیارد ریال طی یک سال این فرایند اجرا شود. در سال سوم در کلیه دستگاه ها تا سقف ۱۰۰۰۰ میلیارد ریال و در نهایت این فرایند در سال چهارم به کلیه طرح های جدید عمرانی کشور تسری یافته و مطابق الگوی اجرایی واحدی پیاده سازی شود. بدین منظور لازم است تبصره ماده ۱۷ آئین نامه اجرایی قانون مذکور بر این اساس اصلاح شود.
جدول (۲-۶): فازهای مختلف بکارگیری گشایش اعتبارات اسنادی ریالی تحت شرایط فوق