اهداف تجدید ساختار صنعت برق

 

مک­گاورن و هیکس(۲۰۰۴ : ۳۶)، زارنیکا(۲۰۰۵ : ۱۶) و پیتمن(۲۰۰۷ : ۱۸۷۲) هدف اصلی‌ از تجدید ساختار صنعت برق را«ایجاد رقابت در بازار بومی این صنعت»دانسته ­اند اما به­طورکلی از جمله دلایلی که برای تجدید­ساختار صنعت برق مطرح­می­گردد می­توان به­موارد زیر اشاره­نمود :

 

 

1. نیاز به تغییر قوانین تنظیمی و نظارتی؛

 

1. خصوصی­سازی؛

 

1. پیش ­بینی کاهش هزینه­ها؛

 

1. بی­انگیزگی در نوآوری و ابداع در محیط­های تنظیمی و نظارتی؛

 

1. بهبود توجه به مشتریان با افزایش رقابت(سیاهکلی، حسن، ۱۳۸۱: ۱).

با این وجود، در پیشرفته­ترین کشورها، تجدید ساختار به خاطر خواست مصرف­ کنندگان انجام­شده تا بتوانند عرضه­کننده برق مخصوص به خود را با توجه به قیمت و سرویسی که ارائه­می­دهد، انتخاب نمایند. در بعضی از کشورها که مالکیت صنعت برق در اختیار بخش خصوصی است، از آنجا که خود این شرکت­های خصوصی به دنبال کسب مزیت رقابتی می­باشند، تجدید ساختار از طریق تملک و ادغام شرکت ها انجام می­شود. در برخی دیگر از کشورها، تجدید ساختار خواسته دولت است تا با تشویق تولید برق به طور مستقل و توسط بخش خصوصی، ضمن پاسخگویی به تقاضای فزاینده برق، تعهدات مالی دولت را کاهش دهد(قهرمانی، ۱۳۸۲: ۳۴۴).

 

در مجموع با توجه به تجارب کشورهای مختلف، می­توان هدف نهایی تجدید ساختار صنعت برق را ایجاد رقابت دانست. لذا دانستن اینکه یک بازار رقابتی چه مشکلاتی داشته و مشخصات کلیدی این بازار چه خواهد­بود، بسیار مهم است. شاید بتوان­گفت برای تحقق تجدید ساختار، لازم است که مسئولین تصویری از نتیجه نهایی داشته­باشند(همان منبع).

 

۲-۲-۲-۱-۲-۲٫الزامات و نیازمندی­های تجدید ساختار صنعت برق

 

کاواناگ[۲](۱۹۹۶: ۷۱) معتقد است که«برای پاسخگویی به چالش­های تجدیدساختار، نخستین و فوری­ترین اقدام، طبقه ­بندی مجدد سرمایه­گذاری­های مربوط به منافع و تسهیلات عمومی با بهره گرفتن از ابعاد مالکیتی و عمومی است. گام بعد، جداسازی داوطلبانه­ی بخش توزیع از تولید برق و نیز رفع تضاد منافع آشکار و همچنین آزاد گذاشتن بنگاه­ها جهت درپیش­گرفتن الگوها و مشوق­های مختلف خواهد­بود. در این صورت شرکت­های تولیدی بر کمینه­سازی هزینه­ های مواد اولیه و نیز بهبود کارایی تولید در یک بازار آزاد و فاقد مقررات قیمت­ گذاری تمرکز خواهند کرد».

 

 

اما در مجموع سیاست­گذاران و محققان بیان­داشته اند که برای به­وجودآوردن یک ساختار برق جدید باید مراحل زیر را طی­نمود :

 

• جداسازی

 

• مقررات­زدایی(تعدیل مقررات)

 

• ایجاد فضای رقابتی

 

• خصوصی­سازی(فرهادخانی و شعبانزاده، ۱۳۸۹ : ۵).

که در ادامه به توضیح هریک از مراحل بالا پرداخته­می­شود.

 

۱) جداسازی : به­منظور اجرای یک بازار برق رقابتی می­بایست نهادهای تشکیل­دهنده صنعت برق از یکدیگر مجزا شده و هر یک در صورت امکان به­طورجداگانه در حیطه وظایف خود رقابت داشته­باشند(فرهادخانی و شعبانزاده، ۱۳۸۹ : ۵)، به تعبیر دیگر بایستی به تفکیک عمودی (تفکیک ساختاری ارکان صنعت برق(تولید، انتقال و توزیع) و سپس جداسازی مدیریت و مالکیت این ارکان) و تفکیک افقی(تفکیک بخش‌های رقابت‌پذیر صنعت برق از طریق فرایند تفکیک اجزا به صورت افقی، به اجزای‌ تشکیل‌دهنده) اقدام­نمود(منظور و عسکری­آزاد، ۱۳۸۷ : ۵۸).

 

۲) مقررات­زدایی(تعدیل و یا حذف قوانین نظارتی) : مقررات­زدایی نگاهی جدید به قوانین سابق و تنظیم قوانین جدید در صنعت برق به منظور تشویق و ایجاد رقابت می­باشد که البته اغلب از واژه تعدیل قوانین به جای مقررات­زدایی استفاده­می­شود(عبداللهی و همکاران، ۱۳۸۴: ۳). در طول سه دهه گذشته، مقررات­زدایی نه­تنها در صنعت برق بلکه در تمامی حوزه­های بازرگانی در سطح جهان رو به افزایش بوده ­است چنان که امروزه می توان این روند را در حوزه­های گوناگون از خرید و فروش کالاهای مختلف تا حوزه­هایی مانند خدمات مالی و پولی شرکت­ها ملاحظه نمود. مقررات­زدایی، تأثیر خود را در تمامی بخش­های اقتصاد نشان­داده و شرایط رقابت را به صورتی قابل­ملاحظه و ماندگار دگرگون ساخته­است. با این وجود، شاید بتوان­گفت که مهم­ترین این دگرگونی­ها در بخش­هایی از خدمات­رسانی رخ­داده که در آن­ها حرکت از سمت ساختار انحصاری به­سوی ساختارهایی دست­کم تا­حدودی رقابتی انجام پذیرفته­است. در بخش خدمات، روند مقررات­زدایی که از مخابرات آغاز­شده­بود در بازارهای برق و گاز ادامه­یافت و امروزه بخش آب را نیز دربرگرفته­است .در کشورهای گوناگون نیز این روند در حال حاضر در مراحل مختلف قرار­دارد. درحالی که برخی از کشورها زمینه ­های حقوقی مقرارت­زدایی را فراهم­می­ کنند، در برخی دیگر از کشورها، این روند به رقابتی­شدن بازارهای خرد نیز انجامیده­است(فرهادخانی و شعبانزاده، ۱۳۸۹ : ۵).

 

۳) ایجاد فضای رقابتی : رقابت مفهومی عام و کلی است. در یک تعریف، رقابت فرایندی پویا است که طی آن بنگاه­ها با ایجاد تمایز بین خود و سایر رقبا درصدد کسب مزیت و سهم بازار بیشتر می­باشند. از نظر افرادی همچون هایک[۳] و شومپیتر[۴] نیز رقابت فرایندی است که با تغییر دائمی، ابداع و نوآوری همراه است و اساساً تعادل و سکون ویژگی رقابت نمی­باشد و تمایل به تغییر، علت اصلی پیشرفت اقتصادی است(خدادادکاشی، ۱۳۸۸ : ۳۷). رقابت، خود محصول خصوصی­سازی است(رولند و سکات، ۲۰۰۰ : ۱۸۵۹). چنانچه در صنعت برق قانون­زدایی صورت­گیرد و مصرف­ کنندگان بتوانند از این روند کسب منفعت نمایند رقابت در تولید بایستی چیزی بیش از چشم­ و ­هم­چشمی بین رقبا باشد. رقابت باید ماهیتاً ساختاری باشد؛ باید تعادلی پایدار باشد که هرگز به شرایط انحصاری گذشته بازنمی­گردد. این پایداری از طریق حضور رقبایی بلقوه، آزادی ورود به بازار و خروج از آن و نیز دسترسی به اطلاعات بازار حاصل می­شود. قدرت بازاری که در بلندمدت به سرمایه­گذارانی خاص سپرده­شده­است باید زایل­شود و فقدان قدرت بازار تنها وابسته به وجود رقابت ساختاری است(پن، ۱۹۹۵ : ۱۲).

 

بریتانیا و نروژ نخستین کشورهایی بودند که رقابت را به بازارهای عمده­فروشی و خرده­فروشی معرفی­نمودند(هاتوری و تی سوتسوی[۷]، ۲۰۰۴ : ۸۲۳). توسعه­ی بازارهای رقابتی و به دنبال آن ایجاد انگیزه برای سرمایه ­گذاران بخش خصوصی مشروط به تجدیدساختار مالی، سازمانی و تکنولوژیکی است که مقدم بر خصوصی­سازی خواهدبود. تجدیدساختار عموماً شامل آزادسازی بازار(تفکیک بلقوه­ی اجزای رقابت­پذیر و تجاری­سازی صنعت)، اصلاحات­ مقرراتی و قانونی(جداسازی مدیریت شرکت از مقررات­اقتصادی(توانایی ورود به بازار و خروج از آن)) می­باشد(آنکس[۸]، ۲۰۰۲ : ۳۹۸).

 

حال این سؤال مطرح است که چرا حرکت از انحصار دولتی به سوی رقابت کامل مفید است؟

 

در پاسخ گفته­می­شود که ارتباط مستقیم بین رشد رقابت و رشد بهره­وری در تحقیقات مختلف اثبات شده­است. سیاست­های افزایش رقابت می ­تواند باعث حذف بنگاه­های کم­کارا، ورود بنگاه­های جدید و تولید در قیمت­های کمتر شود. درحرکت از حالت انحصاری به حالت رقابتی زمینه ورود و افزایش تعداد تولیدکننده فراهم­شده و بازار به سمت رقابت کامل قیمت سوق می­یابد و به بیان ساده حرکت از سیستم انحصار به سیستم رقابتی باعث کاهش قیمت، افزایش تولید و افزایش رفاه کل خواهد­شد(صادقی­شاهدانی و توکل­نیا، ۱۳۹۰ : ۶۷).

 

۴) خصوصی­سازی : پیش از پرداختن به این مبحث، این نکته قابل­توجه است که بحث تجدید ساختار و خصوصی­سازی دو مقوله متفاوت از هم هستند. در واقع تجدید ساختار می ­تواند زمینه ­های خصوصی­سازی صحیح را فراهم­کند(حیدری، ۱۳۸۲ : ۲۵۸) اما لزوماً موجد خصوصی­سازی نیست، در حالی که خصوصی­سازی اجباراً به دلیل قرار­گرفتن صنعت برق در سپهری متفاوت(قانون، مالکیت، روابط کار، فرهنگ و غیره) باعث تجدید ساختار خواهد­شد(قهرمانی، ۱۳۸۲: ۳۳۷).

 

خصوصی­سازی به معنای تغییر ساختارهای مالکیتی است(هاس و اوئر[۹]، ۲۰۰۶ : ۸۶۲) و به  مجموعه ­ای از اقدامات گفته­می­شود که در قالب آن، سطوح و زمینه ­های گوناگون کنترل، مالکیت و یا مدیریت از دست بخش دولتی خارج و به دست بخش خصوصی سپرده­می­شود(آذر و همکاران، ۱۳۹۰ : ۳۱). خصوصی­سازی مسائل و مشکلات موجود در بخش­های دولتی را از طریق ارائه­ گزینه­های خارجی به مدیران و تهییج آنان به تجدید ساختار حل­می­نماید(رولند و سکات، ۲۰۰۰ : ۱۸۵۹) و همواره در پی تسریع حرکت به سمت اقتصادهای آزاد، ترویج رقابت، افزایش کارایی اقتصادی، بهبود در ارائه و تحویل خدمات عمومی و کاهش میزان وام­های اعطایی دولت به شرکت­های ورشکسته و زیان­دیده می­باشد(بنرجی و رندینلی[۱۰]، ۲۰۰۳ : ۱۵۲۷).

 

نتایج حاصل از خصوصی­سازی صنعت برق و روش­های اجرای آن در کشورهای مختلف با توجه به ویژگی­های این کشورها متفاوت است. به عنوان مثال در حالی که خصوصی­سازی صنعت برق در اکثر کشورها با کاهش قیمت برق برای مشترکین صنعتی و تجاری همراه بوده ­است، در مقابل، قیمت برق برای مشترکین خانگی یا تغییر­نکرده و یا افزایش یافته­است. همچنین بازار سرمایه در کشورهای در­حال­توسعه به­اندازه­کافی توسعه نیافته­است که بتواند نیازهای سرمایه­گذاری صنعت برق را تأمین­نماید، یا حتی چنانچه بخش خصوصی توانایی تأمین منابع مالی لازم را داشته­باشد، عملکرد نهادهای مختلف قانون­گذاری مرتبط با بخش برق، ریسک بالایی را برای سرمایه ­گذاران بخش خصوصی ایجاد می­ کند، که این امر سبب می­شود تا در این کشورها دولت مجبور باشد از طریق اعطای تضمین­های مختلف، ریسک فعالیت بخش خصوصی را کاهش­دهد. بنابراین موضوعی که باید بدان توجه­داشت بررسی پیش­زمینه ­های لازم جهت مشارکت بخش خصوصی در صنعت برق کشور و پیامدهای ناشی از آن است(فاتح، ۱۳۸۲: ۷-۴).

 

شکل۲-۵ ساختار نهایی صنعت برق را نمایش می­دهد. در این سناریو، صنعت برق شامل شش نهاد مختلف است که سه­تای آن­ها یعنی شرکت­های تولیدی، تجار و بازرگانان و شرکت­های ارائه­دهنده­ی خدمت به مشتریان رقابتی شده ­اند و قانون­زدایی در آن­ها صورت­پذیرفته­است و باقی­مانده یعنی سیستم­های انتقال و توزیع و اپراتور سامانه همچنان انحصاری هستند. تحت چنین سناریویی:

 

• تولیدکنندگان مستقل و متنوعی نیروگاه­های برق را مدیریت می­ کنند و این سرمایه ­گذاران هستند که راجع به اندازه، نوع، موقعیت و زمان­بندی واحدهای تولیدی جدید تصمیم ­گیری می­نمایند. خروجی این واحدها از طریق قراردادهای متنوع و یا بازار معاملات نقدی فروخته می­شوند.

شکل۲-۵ . ساختار نهایی صنعت برق(برگرفته از هرست و کربای، ۱۹۹۵ : ۱۳)

 

• اپراتور سامانه مسئول هماهنگی بخش تولید با خواسته­ های مشتریان است و محدودیت­های شبکه­ی انتقال را برمی­شمرد.

 

• شرکت انتقال، مالک خطوط انتقال، ایستگاه‌ فرعی و سایر اجزای شبکه­ی انتقال است. به طور مشابه، شرکت توزیع نیز سیستم­های توزیع منطقه­ای را نگهداری می­ کند.

 

• تجار و بازرگانان، معاملات مالی و فیزیکی بین شرکت­های تولیدی و مشتریان را سازمان­دهی می­ کنند. به­طور­مشابه، شرکت­های ارائه­دهنده­ی خدمت نیز صورت­حساب، اطلاعات و غیره را در اختیار مصرف­ کنندگان نهایی قرار­­می­ دهند(هرست و کربای[۱۱]، ۱۹۹۵ : ۱۳).

لازم به توضیح است که اپراتور مستقل سامانه، مسئولیت حفظ ایمنی سامانه­ی قدرت را برعهده­دارد و باید سامانه را به گونه­ای مورد بهره ­برداری قراردهد که به نفع یا ضرر یکی از شرکت­کنندگان در بازار نباشد. اپراتور مستقل سامانه باید تعرفه­های انتقال، نگهداری، ایمنی سامانه و هماهنگ­سازی برنامه ­های نگهداری سامانه را مدیریت­کند و در هماهنگ­کردن تصمیم ­گیری­های بلندمدت نقش ایفا­کند. در واقع اپراتور مستقل سامانه، نهادی غیرانتفاعی است که تضمین­کننده پیاده­سازی درست بازار برق می­باشد(نیرومندفام،۱۳۹۰ : ۴۵) و دسترسی به سیستم­های انتقال را در محیطی عاری از تبعیض فراهم­می­آورد؛ ضمن­اینکه به زمان­بندی تبادلات نیرو نیز مبادرت­می­ورزد(ووی­چیک[۱۲]، ۱۹۹۵ : ۳۳).

 

[۱] – Zarnikau

 

[۲] – Cavanagh

 

[۳] – Hayek

 

[۴] – Schumpeter

 

[۵] – Roland & Sekkat

 

[۶] – Penn

 

[۷] – Hattori & Tsutsui

 

[۸] – Anex

 

[۹] – Haas & Auer

 

[۱۰] – Banerjee & Rondinelli

 

[۱۱] – Hirst & Kirby

 

[۱۲] – Woychik