بخش دوم: ارزیابی تأثیرات منفی تحریم‌ها بر حقوق بشر

علیرغم مباحثات گسترده در مورد آثار انسانی تحریم‌ها ، جامعه بین‌المللی به ندرت آثار بلند مدت تحریم‌ها را مورد ارزیابی قرار داده و در واقع عمدتا این آثار نادیده گرفته شده است…. در مورد عراق، شورای امنیت از هنگامی که به موجب قطعنامه ۱۴۸۳ تحریم‌های گسترده علیه این کشور را لغو نمود، تاکنون هیچ گونه نظارت نظارت یا ارزیابی را در این کشور ایجاد نکرده است. نه سازمان ملل متحد و نه سازمان بهداشت جهانی – که هر دو تأثیر تحریم‌ها بر بخش‌های گوناگون عراق را طی گزارش هایی مستند همزمان با اجرای تحریم‌ها ارائه کرده بودند-، در ارزیابی پی آمدهای برنامه تحریم علیه این کشور هیچ گونه نقشی ایفا ننموده اند. همچنین سازمانهای حقوق بشری غیردولتی این خلاء را پر نکرده اند. عراق تنها یک نمونه از چندین مورد کوتاهی جامعه بین‌المللی در بررسی پی آمدهای برنامه‌های تحریم به شمار می آید. تاکنون در هیچ موردی، دولت‌ها و سازمانهای بین‌المللی به طور نظام مند، این آثار بلندمدت را تحت نظارت قرار نداده اند. در گفتار حاضر فواید ارزیابی تأثیرات منفی تحریم‌ها بر حقوق بشر موضوعاتی که باید مورد ارزیابی قرار گیرند، شاخص های مورد استفاده و نحوه جمع آوری اطلاعات به منظور انجام ارزیابی مورد بررسی قرار می‌گیرد.

گفتار اول: فواید ارزیابی موضوع

ارزیابی آثار منفی تحریم‌ها بر حقوق بشر از جهات مختلف سودمند می‌باشد؛ این مزیت ها نشان میدهد که پیش‌بینی سازوکار ارزیابی در برنامه‌های تحریم تا چه حد ضروری است. نخستین فایده ارزیابی این است که تحریم کنندگان قادر خواهند بود یا آگاهی از وضعیت انسانی در کشوری که هدف تحریم واقع گردیده است، نسبت به نوع شروط معافیت های انسان دوستانه و تغییر در آنها متناسب با پی آمدهای تحریم، تصمیم صحیحی اتخاذ نمایند. به عنوان مثال، چنانچه پس از سپری شدن مدتی از اجرای تحریم‌ها، محرز گردد که داروهای مورد نیاز، نایاب شده و یا قیمت آنها افزایش چشمگیری یافته است، می‌توان فرآورده های دارویی را از برنامه تحریم مستثنی نمود. البته امروزه  براساس تجارب گذشته، دراغلب برنامه‌های تحریم، مواد غذایی و فرآورده های دارویی از تحریم مستثنی می‌شوند. اما به هر تقدیر ارزیابی آثار منفی تحریم‌ها، به تصمیم گیری دقیق و معطوف به جزئیات کمک شایانی می نماید و در نهایت به کاهش و حتی جلوگیری از نقض موازین حقوق بشر خواهد انجامید.

فایده دوم ارزیابی، اجرای به موقع «شروط تعلیق خودکار» می‌باشد که براساس آنها در صورت وقوع برخی رویدادهای معین، برنامه تحریم خود به خود به حال تعلیق در می آید. «چنانچه شرایط موجود مورد ارزیابی واقع نشود، شرط تعلیق خود کار که اجرای آن به اوضاع و احوال بستگی دارد، بی معنا خواهد بود»( Robin، ۲۰۰۵، ۱۹۴).

به بیان دیگر، چنانچه در یک برنامه تحریم، شرط تعلیق خودکار گنجانده شده باشد، تحریم کنندگان باید برای تصمیم گیری در این مخصوص که اوضاع انسانی در کشور مورد تحریم اجازه تطبیق تحریم‌ها را می‌دهد یا خیر، در طول اجرای تحریم‌ها، آثار آن بر واقعیت عمومی و حقوق بشر را به دقت بررسی نموده و آنها را مورد ارزیابی قرار دهند. چنانچه وضعیت کشور مورد تحریم به آن در چه از وخامت برسد که در برنامه تحریم مقرر شده است، اجرای تحریم‌ها خود به خود معلق می‌گردد. بدیهی است تشخیص میزان وخامت اوضاع به ارزیابی صحیح آثار تحریم‌ها بر انواع مختلف حقوق بشر بستگی خواهد داشت.

سومین فایده ارزیابی آثار منفی تحریم‌ها بر حقوق بشر افزایش کارآمدی تحریم‌ها می‌باشد، زیرا برخلاف تصور نادرست مبنی بر اینکه تحریم‌های گسترده لزوما کارآمدتر و مؤثرتر هستند، اغلب صاحب نظران معتقدند که هدفمند بودن تحریم‌ها و گنجاندن صحیح و برنامه ریزی شده شروط معافیت های انسان دوستانه در برنامه‌های تحریم، کارآمدی و تأثیرگذاری آنها را افزایش خواهد داد(همان، ۱۸۴). سازوکار ارزیابی به تحریم کنندگان کمک می‌کند تا تحریم‌ها را به نحوی هوشمندانه تر وهدفمندتر طراحی نمایند تا ضمن جلوگیری از نقض حقوق بشر در نتیجه اعمال تحریم‌ها، صرفا اشخاصی تحت فشار قرار گیرند که هدف نهایی تحریم‌ها، تغییر سیاست یا رفتار آنان می‌باشد.

فایده چهارم ارزیابی این است که به تحریم کنندگان کمک می‌کند تا نتایج ارزیابی راجع به آثار تحریم‌های گذشته را برای رعایت دقیق اصل تناسب در برنامه‌های آنی تحریم مورد استفاده قرار دهند. در واقع سازوکار ارزیابی نه تنها برای تحریم‌های فعلی سودمند است، بلکه تجارب ارزشمندی را برای طراحی برنامه‌های تحریم در آینده در اختیار جامعه بین‌المللی قرار می‌دهد.

پنجمین فایده ارزیابی آثار منفی تحریم‌ها بر حقوق بشر، کمک به بازسازی کشور مورد تحریم می‌باشد، در روند بازسازی استفاده از نتایج یک ارزیابی دقیق به اجرای صحیح برنامه‌های توسعه کمک شایانی می نماید؛ البته این امر منوط به آن است که سازوکار ارزیابی پس از خاتمه تحریم‌ها نیز ادامه یابد. متأسفانه شورای امنیت در مواردی هم که سازوکارها و هیأت های ارزیابی و نظارت را به عنوان بخشی از برنامه‌های تحریم هوشمند پیش‌بینی کرده است، آنها را به نحوی با خود برنامه تحریم پیوند داده است که با خاتمه یافتن تحریم‌ها، آن سازوکارها نیز از میان می رود(Committee on Economic and Cultural Rights، ۲۰۰۵، پاراگراف ۴). حتی کمیته اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ملل متحد نیز در تفسیر عمومی شماره ۸ بدون در نظر گرفتن لزوم ادامه سازوکار ارزیابی پس از خاتمه تحریم، تصریح می نماید: «نظارت مؤثر که همواره مطابق مفاد میثاق الزامی است» باید در تمام طول مدت اجرای تحریم‌ها انجام پذیرد» به نظر می رسد چنین موضعی نسبت به سازوکار ارزیابی، روند بازسازی در کشوری را که سال ها تحت تأثیر تحریم‌ها قرار داشته است و پی آمدهای آن نیز سال ها پس از خاتمه تحریم‌ها پا برجا خواهند ماند، با مشکل مواجه می­سازد.

بخش سوم: راهکارهای کاهش و پیشگیری از تأثیرات منفی تحریم اقتصادی بر حقوق بشر

به دنبال بروز اثرات منفی تحریم‌ها در دهه نود میلادی به ویژه در مورد عراق و یوگسلاوی سابق، توجه صاحب نظران و نهادها بین‌المللی به ارائه راه کارهایی به منظور کاستن و پیشگیری از تأثیرات منقی تحریم‌ها، به ویژه تحریم‌های اقتصادی، معطوف گردید.

گفتار اول: تحریم‌های هدفمند

تحریم هدفمند یکی از راه کارهای کاهش اثرات نامطلوب تحریم‌ها بر مردم عادی و رعایت حقوق بین الملل بشر در اجرای برنامه ­های تحریمی می‌‌باشد. در این نوع تحریم‌ها، مقامات دولتی و آن دسته از افراد یا گروه‌هایی مشمول تحریم قرار می­گیرند که تغییر رفتار آنها هدف اصلی تحریم را تشکیل می­دهد.

در سال­های اخیر، نگرانی فزاینده­ای در مورد اثرات منفی تحریم اقتصادی بر مردم عادی آسیب­پذیر و همچنین اثرات جنبی آن بر کشورهای ثالث به وجود آمده است. مفهوم تحریم‌های هوشمند یا هدفمند در واکنش به این نگرانی­ها ظهور کرده است(The united nations sanctions secretariat, department of political affairs، ۲۰۰۰، پاراگراف ۲).

گفتار دوم: شکل­ گیری رویکرد بین‌المللی در جهت هدفمند کردن تحریم‌ها

پطرس غالی دبیرکل اسبق سازمان ملل متحد در «متمم دستور کاری برای صلح» در سال ۱۹۹۵ اظهار داشت:

«تحریم‌ها به طور کلی به عنوان ابزاری کند«غیر مؤثر» شناخته شده ­اند. آنها موجب طرح این سوال اخلاقی می­گردند که آیا رنج­های وارده به اقشار آسیب­پذیر در کشوری که هدف تحریم قرار گرفته است، وسیله مشروعی برای اعمال فشار بر رهبران سیاسی که رفتارشان کمتر تحت تأثیر مشکلات شهروندان­شان قرار می‌گیرد، می‌‌باشد. تحریم‌ها همواره اثرات غیر عمدی یا ناخواسته­­ای نیز در برداشته­اند. آنها ممکن است فعالیت نهادهای بشردوستانه را از رهگذر جلوگیری از توزیع برخی کالاها و ملزم ساختن آنها به طی کردن تشریفات طاقت فرسا برای به دست آوردن برخی معافیت­های ضروری، دچار مشکل سازند. ممکن است با اهداف سازمان ملل متحد در زمنیه توسعه در تقابل قرار گیرند و به ظرفیت­های تولیدی کشور مورد تحریم صدمات طولانی مدت وارد آورند. ممکن است بر سایر کشورهایی که همسایه یا شرکای عمده اقتصادی کشور مورد تحریم می­باشند، تأثیرات شدیدی داشته باشند. همچنین ممکن است از رهگذر برانگیختن واکنش­های مهین پرستانه در برابر جامعه بین‌المللی که سازمان ملل متحد نماد آن می‌‌باشد و ایجاد صف آرایی مردم پشت سر رهبرانی که مقصور از تحریم تغییر رفتار آنان می‌‌باشد، مانع از تحقق اهداف تحریم گردند.

کوفی عنان دبیر کل سابق سازمان ملل خطاب به سمینار آکادمی طلح بین‌المللی در نیویورک اظهار داشت: «واکنش سازمان ملل نسبت به این اثرات، هوشمند یا هدفمند کردن تحریم‌ها و وضع مقرراتی برای کاهش اثرات جنبی آنها توسط شورای امنیت می‌‌باشد»(همان، پاراگراف ۶). همچنین دبیر کل در ۱۵ نوامبر ۲۰۰۰ خطاب به کمیته نجات بین‌المللی خاطر نشان نمود که تحریم‌ها نیاز به اصلاح دارند. وی از توجه به تحریم‌ها هوشمند که بر اساس آنها از مسافرت افراد یا گروه‌هایی از افراد جلوگیری می‌شود و سا حساب­ها بانکی خارجی آنها مسدود می‌گردد، استقبال نمود. دبیرکل اظهار داشت که اگر ما خواهان مجازات هستیم، گناهکار را مجازات کنیم و اگر می­خواهیم تغییری ایجاد نماییم، باید به جای ضعیف، قوی را هدف قرار دهیم.

همچنین کوفی عنان در گزارش سالانه خود راجع به فعالیت سازمان ملل در سال ۱۹۹۸ بر لزوم ایجاد ساز و کارهای جدیدی که تحریم‌ها را صورت ابزاری مؤثرتر و کارآمدتر در آورد که مقصود از آن اعمال فشار بر حکومت­ها به جای مردم باشد و از این طریق هزینه­ های انسانی را کاهش دهد، تاکید نمود.

در سال ۱۹۹۸، همایشی تحت عنوان «آیا تحریم‌ها می‌توانند هدفمندانه­تر باشند؟» با حمایت دپارتمان توسعه بین‌المللی انگستان در لندن برگزار شد. در این همایش بر هدفمند ساختن تحریم‌ها و استفاده از تحریم‌های مالی تأکید گردید(همان، پاراگراف ۹).

همچنین هریک از دولت‌های سوئیس، آلمان و سوئد از جلسات متخصصان درباره اصلاح چارچوب و اجرای تحریم‌های هدفمند و گزارش­هایی که منجر به ارائه توصیه­هایی در این باره گریده حمایت به عمل آورند. در سال­های ۱۹۹۸ و ۱۹۹۹، دولت سوئیس فرآیند گفتگو میان کارشناسان و متخصصان تحریم موسوم به «فرآیند اینترلاکن» برای تبیین امکان اعمال تحریم‌های مالی هدفمند را فراهم ساخت. دولت آلمان در سال ۲۰۰۰ میزلان فرآیند بن-برلین با تأکید بر تحریم‌های تسلیحاتی و تحریم‌های مربوط به مسافرت و هوانوردی بود. در سال ۲۰۰۲ کارشناسان در فرآیند استکهلم گردهم آمدند تا به بررسی موضوعات خاص مربوط به اجرای تحریم‌های هدفمند از جمله توصیه­هایی که کمیته­های تحریم و هیأت­های کارشناسان ملل متحد و همچنین اقداماتی برای افزایش توان دولت‌های عضو جهت تحریم‌ها بپردازند(همان، پاراگراف ۸).

در سال ۲۰۰۳ و ۲۰۰۴ کارگاه سازمان ملل متحد راجع به اصلاح تحریم‌ها در موسسه مطالعات بین‌المللی واتسون در دانشگاه براون برگزار شد که یکی از محورهای مهم در این دو کارگاه طراحی و اجرای تحریم‌های هدفمند بود(همان، پاراگراف ۱۷).

همچنین یک گردهمایی راجع به تحریم‌های هدفمند با حمایت هشت سازمان غیر دولتی که در حمایت از فعالیت­های سازمان ملل دارای سابقه بودند، در دسامبر ۱۹۹۸ در نیویورک برگزار شد و از سوی دبیرخانه سازمان ملل مورد حمایت جدی قرار گرفت. روسای کمیته­های تحریم و سایر اعضای شورای امنیت مطالبی را در این گردهمایی بیان نمودند.

در ۱۷ آوریل سال ۲۰۰۰، یک گردهمایی درباره تحریم تحت عنوان « به سوی تحریم‌های هدفمندتر و مؤثرتر سازمان ملل متحد» با حمایت آکادامی صلح بین‌المللی در نیویورک برگزار گردید. مجمع عمومی سازمان ملل متحد نیز توصیه­هایی ارائه نمود که برخی از آنها در مورد تحریم‌های تسلیحاتی و ممنوعیت­های مسافرتی می‌‌باشد که جز تحریم‌های هدفمند محسوب می­گردند(Targeted financial Sanctions Project، ۲۰۰۴، پاراگراف ۸).

تلاش­ها و اظهارات فوق حاکی از تغییر رویکرد جامعه بین‌المللی از تحریم‌های اقتصادی جامع به سوی تحریم‌های هدفمند می‌‌باشد. در گفتار حاظر مفهوم تحریم هدفمند، مزیت­ها و معایت این قبیل تحریم‌ها و در نهایت راه کارهای بهبود تحریم‌های هدفمند مورد بررسی قرار خواهد گرفت.