تعاریف سازمان،سیستم اداره و دستگاه دولتی

 

۱-۱-۱-      سازمان

 

تعریف سازمانها در زمان و فضا کار آسانی نیست. سازمانها نظامهای بازی هستند که با محیطهای  اطراف خود تعامل دائم دارند. و دارای زیرگروهها و واحدهای حرفه‌ای، لایه‌های سلسله‌مراتب و بخشهای زیادی هستند که از حیث جغرافیایی پراکنده می‌باشند(مک لنن،۱۳۸۳،۷۸).

 

برای سازمان تعاریف متعددی ارائه گردیده ‌است. گر چه این تعاریف در ظاهر کلمات با یکدیگر متفاوت است؛ اما در حقیقت سرانجام یکسان دارند. عده‌ای سازمان را تشریک مساعی و همکاری گروهی از افراد به منظور نیل به هدف یا هدف‌های تعیین شده می‌دانند. اندیشمندی سازمان را به روابط منظم افرادی که دارای وظایف مختلف ولی دارای هدف مشترک هستند توصیف می کند(وزیرنیا، ۱۳۵۴، ۲۳).

 

 

برخی ازاساتید رشته مدیریت سازمان را یک رشته روابط منظم و عقلانی دانسته که بین افرادی که وظایف پیچیده و متعددی را انجام می‌دهند و کثرت تعداد آنان به قدری است که نمی‌توانند باهم در تماس نزدیک باشند به منظور تأمین هدف مشترک خاصی برقرار می‌گردد تعریف نموده‌اند (اقتداری،۱۳۵۳، ۲۵).

 

در تعریف دیگری از سازمان آمده است، سازمان عبارت است از فرآیند نظام‌یافته‌ای از روابط متقابل افراد جهت دست‌یافتن به هدفهای معین است. رابینز در تعریف سازمان می‌گوید، که سازمان پدیده اجتماعی به شمار می‌آید که به طور آگاهانه هماهنگ‌شده و دارای حدود وثغور نسبتاً مشخصی بوده و برای تحقیق هدف یا اهدافی، بر اساس یک سلسله مبانی دائمی فعالیت می‌کند می‌باشد(رابینز، ۱۳۷۹، ۲۱).

 

منظور از پدیده اجتماعی این است که سازمان از افراد یا گروه‌هایی تشکیل‌شده که با هم در تعاملند و تأثیر‌گذاری متقابل بر یکدیگر دارند. عبارت آگاهانه هماهنگ‌شده در رابطه با مدیریت به کار گرفته می‌شود. توجه به این نکته ضروری است که تأثیرات متقابل یکباره ایجاد نشده‌اند بلکه با مطالعه و بررسی قبلی می‌باشد. از این رو سازمان یک پدیده اجتماعی‌است. چون میان اعضای آن توازن ایجاد می‌شود تا از دوباره‌کاری و اعمال زاید جلوگیری گردد ضمن آنکه وظایف اصلی آن باید به طور کامل اجرا گردد و نیاز به هماهنگی و به شکل تأثیر متقابل بر این اساس است (سید‌جوادین، ۱۳۸۲، ۱۸).

 

دکتر منوچهر کیا با توجه به نظرات چند نفر از اساتید رشته مدیریت تعریف زیر را ارائه کرده است، سازمان عبارتست از واحد اجتماعی خاصی که ساختار آن از روی تعمد بوجود می‌آید و بارها مورد دوباره‌سازی مجدد به منظور دستیابی هدف یا اهدافی معین قرار می‌گیرد(کیا، ۱۳۷۹، ۱۲۳).

 

در تعریف ریچارد – ال دفت آمده‌است که سازمان عبارت است از :

 

۱- یک نهاداجتماعی است ۲- که مبتنی بر هدف است ۳- ساختار آن به صورتی آگاهانه طرح ریزی شده است و دارای سیستم های فعال و هماهنگ است و سرانجام ۴- با محیط خارجی ارتباط دارد. در سازمان رکن اصلی این نیست که مجموعه‌ای از سیاست‌های و رویه‌ها ارائه گردد. سازمان از افراد و رابطه ای که با یکدیگر دارند تشکیل می‌شود. هنگامی که افراد برای انجام وظایفی ضروری در جهت تأمین هدف‌ها با یکدیگر روابط متقابل برقرار می‌کنند سازمان به وجود می‌آید(دفت، ۱۳۷۷، ۱۹).

 

همانگونه که ملاحظه می‌شود هر صاحبنظری از سازمان تعریفی را ارائه کرده که با توجه به رویکرد و زاویه دید او به این پدیده اجتماعی بوده‌است. حال  با این تنوع تعاریف، رسیدن به تعریفی متفق‌القول و جامع سخت به نظر می‌رسد، اما این به معنای آن نیست که هیچ اشتراکی بین این تعاریف وجود ندارد چرا که همه سازمان‌ها از آن جهت که سازمان هستند دارای اشتراکاتی می‌باشند و ارائه این ما‌به‌الاشتراک می‌تواند تعریفی مورد‌قبول باشد.

 

سازمان: مجموعه روابطی است مشخص بین افرادی مشخص که برای دستیابی به اهدافی مشخص تلاش می‌کند.

 

۱-۱-۲-      سیستم

 

در تعریف سیستم در فرهنگ وبستر آمده‌ است، سیستم مجموعه‌ای است که از چندین جزء وابسته به یکدیگر تشکیل یافته‌است.

 

در تعاریفی که در ادامه‌ می‌آید به اهمیت ارتباط و همبستگی میان اجزای تشکیل دهنده و یک سیستم، توجه شده‌است.

 

۱- سیستم عبارت است از تعدادی روش وابسته به یکدیگر که با اجرای روش های مزبور، قسمتی از هدف یک سازمان تأمین می‌شود.

 

۲- سیستم عبارت است از یکسری وظایف وابسته به یکدیگر که با اجرای آنها، قسمتی از هدف یا منظور سازمان تحقق می‌یابد.

 

همانطور که در تعاریف آمده است، سیستم متشکل از چند روش، چند جزء ویا چند وظیفه است که این روش، یا وظایف جهت تحقق یک هدف به اجرا در می‌آیند.

 

یعنی برای تحقق هر یک از اهداف سازمان ما نیاز به ایجاد سیستم متناسب با آن هدف داریم.

 

۱-۱-۳-       اداره

 

ریشه این کلمه از کلمه دور به معنی به گردش در‌آوردن و گردش و حرکت می‌باشد.

 

مفهوم لغوی اداره عبارت است از: پیوسته و کامل به حرکت در آوردن امور جامعه به نحوی که به بهترین شکل حیات و بقای واقعی اجتماعی فراهم شود.

 

در اصطلاح واژه اداره دارای دو مفهوم مختلف می‌باشد.

 

الف. مفهوم سازمانی اداره عبارت است از: مجموعه سازمانهایی که دخالت دولت در زندگی روزمره افراد را که زیر نظارت مقامات سیاسی – شامل مقامات مرکزی (همچون، رئیس جمهور، وزرا و استانداران) و مقامات غیر مرکزی و منطقه ای (مانند شوراهای استان، شهر و روستا) و مقامات غیر دولتی (همانند موسسات عمومی) اداره می‌شود، تحقق می‌بخشد(قدسی، ۱۳۷۸، ۱۵۵).

 

ب. مفهوم مادی اداره که عبارت است از: فعالیتی که موسسات یاد‌شده انجام می‌دهند و منتهی می‌شود به پیوستن اداره (به معنای نخست) به افراد تا از خدمات عمومی بهره‌مند شوند یا مستحق جبران کار خطائی که از سوی یکی از موسسات اداری انجام گرفته است شوند.

 

در مجموع اداره (به مفهوم مادی و سازمانی کلمه) عبارت از مجموعه فعالیتهایی است که به وسیله آن، مقامات عمومی با امکانات عادی یا با توسل به اختیاراتی که قدرت عمومی نامیده می‌شود، نظم  عمومی را برقرار می‌سازند و نیازهایی را که متضمن نفع عمومی است ارضا می‌کنند(ابوالحمد، ۱۳۷۶، ص۱۷).

 

با در نظر گرفتن معنی لغوی اداره و با توجه به اینکه از سه ابزار عمال، اعمال و اموال فراهم شده‌است. اداره، عبارت از مجموعه عمال و اعمال و اموال که در چهار چوب قواعد معین به ریاست مقامات سیاسی کشور برای تأمین منافی عمومی به حرکت در می‌آید تا چرخ زندگی اجتماعی را به حرکت در آورده و زمینه رشد و توسعه فراگیر جامعه را فراهم کند.

 

۱-۲-            فساد اداری

 

در حال حاضر فساد یکی از مسائل مبتلا به اکثر کشور‌های جهان است. مطالعه تاریخ تمدن‌های قدیم مانند ایران، یونان، روم، چین و هند نشان می‌دهد که در این تمدن‌ها نیز فساد اداری رایج بوده و نابسامانی‌های بسیاری برای جوامع بشری به دنبال داشته‌است به گونه‌ای که منشا برخی ازجنگ‌ها، سقوط حکومت‌ها و درهم ریختن جوامع از فساد بوده‌است در مجموع فساد در کنار بقیه عوامل از علل مهم فروپاشی تمدن‌ها بوده‌است.

 

به اعتقاد اکثر متفکران، فساد یک بیماری انکارناپذیر در همه حکومت‌هاست و مختص یک قاره، منطقه یا گروه قومی خاصی نمی‏باشد. فساد در رژیم‏های دمکراتیک و دیکتاتوری، اقتصادهای سوسیالیستی، سرمایه داری و فئودال نیز یافت می‏شود و آغاز اقدامات فساد آمیز مربوط به زمان حال نیست. بلکه تاریخ آن به قدمت جهان است. از این رو قدمت فساد به اندازه قدمت مفهوم دولت است. در واقع‌ هرجا که قدرت و ثروت متمرکز می‌شود و هر جا دولتی وجود‌ دارد، فساد نیز وجود دارد(ربیعی، ۱۳۸۳، ۱۵).

 

در طول تاریخ همواره ارتباط معکوسی بین استفاده صحیح از قدرت و قلمرو گسترش فساد وجود داشته و هنگامی که از قدرت به طور مطلوب استفاده شده فساد کاهش یافته‌است. حکومت‌ها و دولتها از قرنها پیش با مشکل سوء‌استفاده کارگزاران دولتی روبرو بوده اند در متون باستانی نیز اشارات متعددی به این پدیده شده‌است نشان می‌دهد که حکومت‌ها همیشه نگران سوء‌استفاده شخصی صاحب منصبان و کارگزاران دولتی از موقعیت و امتیاز شغلی بوده‌اند. جرایمی نظیر اختلاس، ارتشاء و جعل و… جرایم جدیدی نیستند و قدمتی به اندازه تشکیل دولت دارند. فراهم شدن موقعیت، منجر به ارتکاب جرم می‌گردد و مسئولیت و اختیاراتی که طبق قانون به کارمندان دولت تفویض می‌شود زمینه مساعدی را برای سوء‌استفاده فراهم می‌کند. هزینه‌های اضافی متعددی که این جرایم به جامعه و دولت تحمیل می‌کنند باعث شده‌است کارشناسان علوم سیاسی اجتماعی و اقتصادی در دهه‌های اخیر به پدیده‌های تخلفات اداری و ابداع روش های موثر و کم هزینه برای مقابله با آن توجه نشان دهند(فرج پور،۱۳۸۳، ۹).

 

هنگامی که مونتسکیو فیلسوف فرانسوی، در قرن هجدهم نظریه تفکیک قوا را مطرح کرد، هدف وی مبارزه با فساد بود. کارکرد قانون‌اساسی همواره در این جهت بوده‌است که بسهیم‌شدن در قدرت سازمان دهد تا بر نحوه اجرای آن نظارت داشته باشد و مانع سوء‌استفاده از قدرت شود(سافارونی،۱۳۷۵،۳۱).

 

شواهد فراوانی وجود دارد مبنی بر این که هر چقدر به پایان سده بیستم نزدیک می‌شویم، موضوع فساد به عنوان یکی از مسائل فراگیر دهه آخر این قرن، اهمیت بیشتری می‌یابد(هیود،۱۳۸۱، ۱۵۴). رویکرد روغن‌کاری چرخ‌دنده‌های توسعه برای حل مساله فساد اهمیت خویش را از دست می‌دهد و این دیدگاه که فساد بیش از هر چیز همچون ماسه‌ای عمل می‌کند که منجر به اخلال در روند چرخ‌‌دنده‌های توسعه می‌شود، رونق پیدا می‌کند. بدین‌ترتیب امروزه مبارزه با فساد در صدر شعارهای انتخاباتی قرار‌گرفته و احزاب رقیب و رقبای سیاسی بدین وسیله از میدان به در می‌شوند (ربیعی،۱۳۸۳، ۱۳)

 

اما واقعیت امر این است که امروزه این پدیده در مقایسه بین دو دسته کشورهای توسعه‌یافته و در‌حال‌توسعه، در بین کشورهای دسته دوم بیشتر و شایع‌تر است و اکثر مطالعات و بررسی‌هایی که راجع به فساد صورت‌گرفته به نحوی به این کشورها مربوط می‌شده‌است. این کشورها اغلب از ساخت سیاسی شدیداً متمرکز عشیره‌ای و غیر‌دمکراتیک برخوردارند. دولت‌های آسان‌گیر، تمرکز شدید و بسیار ناکارآمد قدرت سیاسی، سوءاستفاده مقامات دولتی از قدرت سیاسی، سوء‌مدیریت، سیاسی بودن تخصیص منابع، نظام سیاسی – اقتصادی مبتنی بر افراد، اقتصادهای شدیداً تنظیم شده توسط بوروکرات‌ها، اطلاعات ناقص، عدم تقارن شدید اطلاعات، قوانین ضعیف و ناکارآمد، عقب ماندگی و ناکارآمدی تکنولوژی نظارت و نظام انگیزشی مخدوش، واقعیت اساسی بسیاری از کشورهای در حال‌توسعه است که همگی از نشانگرهای فساد هستند (خضری،۱۳۸۱، ۲۱۱).

 

در این جوامع با توجه به شرایط بالا نشانه‌های فساد را به وضوح می توان مشاهده کرد. نشانه هایی همچون:

 

• همه قسمت‌ها و بخش‌های دولت تابع و تسلیم در برابر یک عامل اجرایی (حاکم) قدرتمند و غیر پاسخگو قرار‌گرفته‌اند و نمی‌توان برای تصمیم‌گیریها روال منطقی و قابل‌پیش بینی را ترسیم کرد.

 

• سیستم بانکداری، اعتبار و سرمایه‌ای برای اعمال غارتگرانه به حساب می‌آید.

 

• باور عمومی و کلی بر این است که برای کسب و اخذ یک نوع از خدمات (اجتماعی) باید به آن شخص پولی، فراتر از حدود مقرر در قانون بپردازد.

 

• یک سیستم غیر‌دمکراتیک یا یک سیستم سیاسی دمکراتیک اما ناکارآمد و غیر موثر حاکمیت دارد.

 

• یک رویه و سیستم کنترل و نظارت شدید بر رسانه‌ها و مطبوعات اعمال می‌شود درصورتی که می‌توان از آنها به عنوان یک اهرم نظارت عمومی بهره‌جست.

 

• رشد اقتصادی ارقام پایینی را تجربه کرده و درآمد سرانه از روند مطلوبی برخوردار نیست.

 

• هزینه‌های نظامی و پلیسی بالا و سنگین و هزینه‌های اجتماعی کم و پایین است.

 

• نسبتهای بدهی فراتر از حد استانداردهای بدهیها بوده و مشخصات سهم بدهی‌های خارجی در تولید ناخالص داخلی بالاست(ربیعی،۱۳۸۳، ۱۷).

بنابراین جای شگفتی نیست که اغلب پژوهشگرانی که روی پدیده فساد (سیاسی) مطالعه می کنند، در زمینه کشورهای جهان‌سوم و در حال‌گذار متخصص اند.(دلاپورتا،۱۳۷۵، ۱۸)

 

مطالعات نشان می‌دهد که فساد در ابعاد و سطوح مختلف شامل فساد اداری، مالی، سیاسی و فساد «بالانشینان یقه سفید» و «حقوق‌ بگیران گرسنه» از یکسو خود نتیجه توسعه‌نیافتگی و عقب‌ماندگی محسوب می‌شود و از سویی دیگر مانعی برای رسیدن به جامعه‌ای سالم و رشد‌یافته است. (ربیعی،۱۳۸۳، ۲۱)

 

تجربه‏های به دست آمده از کشورهای مختلف نشانگر این است که فساد اداری امری پیچیده و متنوع است. از این رو مبارزه با آن نیز امری مستمر و پیچیده می‌باشد، در حقیقت فساد (چه در ابعاد اداری و چه در دیگر ابعاد) مانند عفونت است که اگر به اندام و پیکر جامعه راه یابد، آن را یکی پس از دیگری عفونی‌کرده و از کار می‏اندازد و چه بسا گسترش این عفونت کل پیکره جامعه را فاسد کند.

 

بدین‌ترتیب اصطلاح فساد اداری که آن را در برابر سلامت اداری به کار می‏برند، مدت زیادی است که مورد توجه اندیشمندان و صاحبنظران مختلف سازمانی قرار‌گرفته و آنها تلاش کرده‌اند با ارائه تعاریفی منطبق با اصول سازمانی در جهت رفع آن گام بردارند که وجه اشتراک اغلب تعاریف ارائه شده درباره فساد در دستگاه های دولتی را می‏توان مصادیقی همچون رشوه، اختلاس و سوء‌استفاده از موقعیت‏های شغلی، برای نفع شخصی، کلاهبرداری، پارتی بازی، بی عدالتی، باج‌خواهی، ایجاد نارضایتی برای ارباب‌رجوع (ذینفع) سرقت اموال و دارائی سازمان، فروش اطلاعات محرمانه سازمان به دیگران و نظایر آن چه بصورت فردی یا گروهی و سازمان یافته پدیدار می‏گردد، دانست.

 

عوامل و زمینه‏های گوناگونی وجود دارند که می‏تواند موجب پیدایش و گسترش و ترویج فساد اداری به صورت بالقوه و بالفعل شوند، بر مبنای این عوامل و زمینه‏ها می‏توان راههایی را شناسائی کرد که اثر بیشتری در کاهش و حذف پدیده فساد اداری در سازمان دارند. اگر سازمان را به صورت یک سیستم در نظر بگیریم، این سیستم از خرده‌سیستم‏های گوناگون تشکیل شده‌است که یکی از مهمترین آنها خرده سیستم منابع انسانی است. بر همین اساس در مبارزه با پدیده فساد اداری، تمرکز بر روی عاملی که مستقیماً به همه سازمان مربوط می‏شود، می‏تواند تاثیر خاصی در کاهش فساد در سازمان داشته باشد. هر چند عوامل دیگری همچون فرهنگی – اجتماعی اقتصادی و… یقیناً می‏تواند در کاهش یا افزایش این معضل نقش موثری داشته باشند.

 

۱-۲-۱-      تعریف فساد

 

در تعریف باید اذعان داشت فساد اصطلاحی است که معانی آن از یک گوینده به دیگری تغییر می‌کند فساد می‌تواند به عنوان یک برنامه خشن که در تلویزیون توسط جوانی دیده می‌شود تا یک تصمیم‌گیری سیاسی که منافع محدودی را برای اشخاص درگیر در آن فراهم می‌کند، تعریف شود.گویندگان از این واژه در طیفهای وسیع و در شرایط متفاوت استفاده می‌کنند، بطوریکه این واژه برای اکثر آنها ناخوشایند و نامطلوب است، چرا که برای آنان موضوعاتی نظیر حکومتهای فاسد و فقیر را در بر‌می‌گیرد (روزه-آکرمن،۲۰۰۰، ۱).

 

از فساد تعاریف مختلفی ارائه شده است، که در اینجا امکان بازگویی همه آنهاوجود ندارد. ما تنها به چند مورد به صورت گذرا اشاره کرده و در انتها تعریف منتخب خود را خواهیم آورد.

 

در گسترده‌ترین تعریف، فساد عبارت است از «سوء‌استفاده از امکانات و منابع عمومی در راستای منافع شخصی(ربیعی،۱۳۸۳، ۲۹). بدین ترتیب فساد در حقیقت  رفتار منحرف‌شده از ضوابط و وظایف رسمی یک نقش عمومی، بنا به ملاحظات خصوصی یا ملاحظات قومی و منطقه‌ای است.(هیود، ۱۳۸۱، ۴۷۵)  در این تعریف از فساد تعمد، غیر‌قانونی‌بودن و جایگزینی منافع خصوصی به جای منافع عمومی وجود دارد.

 

از جمله دیگر تعاریف فساد می‌توان به موارد زیر اشاره داشت: فساد تلاش برای کسب ثروت و قدرت از طریق غیر‌قانونی همچون انتخابات غیرقانونی، سود خصوصی به بهای سود عمومی یا استفاده از قدرت دولتی برای منافع شخصی بوده و یک رفتار ضد‌اجتماعی محسوب می‌شود که مزایایی را خارج از قاعده و بیجا و برخلاف هنجارهای اخلاقی و قانونی اعطا کرده و قدرت بهبود شرایط زندگی مردم را تضعیف می‌کند(ربیعی،۱۳۸۳،۲۹).  در فرهنگ لغت معین فساد به معنی تباهی، خرابی، آشوب، بدهکاری و ظلم و… آمده است. در علم حقوق، فساد در مقابل صحت قرار گرفته و آن صفتی است که به اعتبار آن صفت، آن عمل نمی‏تواند دارای آثار قانونی باشد. در فرهنگ وبستر در تعریف فساد آمده است، فساد عبارت از پاداش نامشروع است که جهت وادار کردن فرد به تخلف از وظیفه تخصیص داده می‏شود (محمد‌نبی،۱۳۸۰، ۳۲).

 

جی. ای. ناس بر این عقیده است که فساد رفتاری است که به دلیل جاه‌طلبی‌های شخصی، معرف انحراف شخص از شیوه عادی انجام وظیفه می‌باشد و به صورت تخلف از قوانین و مقررات و انجام اعمالی نظیر ارتشاء، پارتی‌بازی و اختلاس بروز می‌کند.

 

گونار میردال فساد را در معنای وسیعتری مورد مداقه قرار داده و معتقد است، فساد به تمام اشکال گوناگون انحراف با اعمال قدرت شخصی و استفاده نامشروع از مقام شغلی قابل اطلاق است (الوانی،۱۳۷۹، ۴۴).

 

باید اشاره کرد در حال حاضر برای فساد یک تعریف جهان شمول نمی‏توان ارائه داد. چرا که فساد امری نسبی بوده و ممکن است در یک جامعه عملی مصداق فساد و لاجرم مذموم بوده ولی همان عمل در جامعه‏ای دیگر مستحسن باشد.

 

هنگامی که فرد به رغم مسئولیت و مأموریت اجتماعی که بر عهده دارد، برای منافع شخصی دست به عملی غیر قانونی می‏زند که ردیابی آن برای جامعه دشوار است، در واقع در قبال تعهد اجتماعی خود مرتکب خیانت شده و فساد اداری شکل گرفته است. به عبارت دیگر از موقعیت و امکانات اداری و سازمانی برای منافع شخص(به طور غیر‌قانونی) استفاده کرده‌است.

 

براساس تعریف کارگاه آموزشی یکپارچگی حکومت در آسیا فساد عبارت است از عمل یا تصمیمی که موجب شود تا تعداد افراد متاثر از نتایج منفی عمل یا تصمیم از تعداد افراد برخوردار از نتایج مثبت آن بیشتر شوند.(فرج پور،۱۳۸۳، ۱۰)

 

در تعریف دیگری از فساد آمده است، فساد مجموعه رفتارهایی است که از وظایف رسمی یا نقش عمومی (انتخابی یا انتصابی) به خاطر کسب منافع وسود شخصی (فامیلی، باندهای خصوصی) یا کسب موقعیت خاص، دچار تخطی و انحراف شده‌است.( حسن،۲۰۰۴، ۲۵)

 

اگرچه تعاریف مختلف و زیادی از فساد ارائه شده است اما وجه مشترک تمام این تعاریف آن است که در محیط فاسد حقوق اجتماعی، اقتصادی و سیاسی شهروندان نادیده گرفته می‌شود و یا حق مسلم فرد یا گروهی به آسانی پایمال یا به ناحق به دیگری یا دیگران واگذار می‌گردد.

 

[۱] – Shaukat Hassan