تحریم‌های بین‌المللی: مفهوم، سابقه و ماهیت

 

 

 

بخش اول: تعریف و مفهوم تحریم

 

واژه «تحریم»( Sanctions) در منشور سازمان ملل وجود ندارد و در قطعنامه­های شورای امنیت نیز به کار نمی­رود، با این حال، در نظام بین‌الملل، تحریم‌ها ابزاری است که توسط دولت‌ها، نهادهای بین‌المللی و بویژه شورای امنیت برای اعمال فشار علیه برخی از دولت‌ها و دولتمران، گروه­ها و بازیگران غیردولتی و افراد وابسته به آنها به کار می­رود(Aust، ۲۰۰۷، ۳۵). به اعتقاد برخی از حقوقدانان، تحریم‌ها گزینه­ی واسطی است بین دیپلماسی و توسل به زور و مداخله نظامی(Fausey، ۱۹۹۴، ۱۳۹). منشور ملل متحد تحریم را تعریف نکرده است. اصطلاحی که در منشور به کار رفته است عبارتست از: اقداماتی که برای حفظ یا اعاده صلح و امنیت بین‌المللی انجام می‌شود، به شرط آنکه مطابق ماده ۴۱ آن اقدامات متضمن به کارگیری نیروی مسلح نباشد. می‌توان گفت این عبارت گویای آن است که نه تنها هیچ گونه عنصری تنبیهی در کار نیست بلکه آن اقدامات تنها برای یک هدف یعنی حفظ صلح و امنیت بین‌المللی به عمل خواهد آمد (Lapidoth، ۱۹۹۲، ۱۱۴).

 

 

کمیسیون حقوق بین‌الملل(ILC)، تحریم‌ها را این گونه تعریف ­می­نماید:

 

«اقداماتی که متعاقب نقض یک تعهد بین‌المللی که پیامدهای جدی برای جامعه بین‌الملل در کل خود، در پی دارد، به موجب تصمیم یک سازمان بین‌المللی اعمال می‌گردد، و به ویژه برخی از اقداماتی که سازمان ملل متحد بر اساس نظم مبتنی بر منشور ملل متحد، به منظور حفظ صلح و امنیت بین‌المللی اختیار انجام آن را دارد»( yearbook of international law commission، ۱۹۷۹، ۱۲۱).

 

اصطلاح «تدابیر قهری» یا «تدابیر قهری اقتصادی» شامل اقدامات اقتصادی جمعی است که توسط شورای امنیت تحت فصل هفتم منشور ملل متحد اعمال می‌گردد. این درحالی است که

 

 

 

اصطلاح «اقدامات قهری» یا به تعبیر صحیح­تر «عملیات قهری» یا «عملیات قهری نظامی» در ارتباط با عملیات نظامی نیروهای مسلح ملل متحد بر اساس ماده ۴۲ منشور مصرح می‌گردد. در یک تعریف موسع، تحریم‌ها محدود کننده (و نه نظامی) می‌‌باشد که با هدف تقبیح و رد اعمال دولت‌ها، اشخاص حقیقی و حقوقی یا نهادهای غیر دولتی مشمول تحریم برای اجبار آنها به تغییر بعضی از اقدامات، سیاست­ها و اعمال­شان می­آید. به طور کلی، تدابیر و اقدامات قهری شورای امنیت تحت فصل هفتم و ماده ۴۱ منشور که متضمن به کارگیری نیروی مسلح نباشد، قطعا در زمره تحریم‌ها محسوب می‌شود(Conforti ، ۲۰۰۵، ۱۸۶).  در تعریف دیگری تحریم‌های جمعی چنین تبیین شده است:

 

«اقدامات جمعی که از سوی ارگان­هایی که نمایندگی جامعه بین‌المللی را برعهده دارند، در قبال رفتار غیر قانونی یا غیر قابل قبول یکی از اعضایش وضع و اعمال می‌گردد و هدف از آن صیانت از استانداردهای رفتار در حقوق بین‌الملل است»( Kondoch، ۲۰۰۱، ۲۶۹).

 

تحریم‌ها، به طور کلی، به منظور اجبار یا تأثیرگذاری بر یک کشور، نهاد یا شخص حقیقی به منظور تغییر خط مشی یا سیاست­هایش می‌‌باشد. در واقع، رویکرد واضع تحریم‌ها در قبال عملکرد و سیاست­های دولت، گروه یا فرد مشمول تحریم از مجرای وضع تحریم‌ها و تدابیر اقتصادی محدودکننده متجلی می‌گردد. اکثر تحریم‌ها در راستای پایان دادن به ماجراجویی نظامی یک دولت، محکومیت آزمایش‌های هسته‌ای و نقض حقوق بشر، ایجاد تزلزل در هیأت حاکمه و دولت یک کشور، و تقبیح برخی از موضوعات مرتبط با سیاست خارجی دولت‌ها مثل مسأله حقوق بشر، تروریسم، اشاعه تسلیحات کشتار جمعی یا قاچاق مواد مخدر اعمال می‌شود (Thukur، ۲۰۰۶، ۱۶۵). با این حال، شورای امنیت برای تصویب قطعنامه­های تحریمی و اعمال تدابیر قهری لزوماً نیاز به احراز نقض حقوق بین‌الملل توسط تابعان مذکور ندارد. این واقعیت که ماده ۳۹ منشور مشتمل بر مفهوم تهدید علیه صلح-که بسیار موسع­تر از ممنوعیت تهدید یا توسل به زور(بند ۴ ماده ۲) است- می‌‌باشد، حاکی از قصد تدوین­کنندگان منشور در بازگذاشتن دست شورای امنیت در واکنش به هر گونه تهدید علیه صلح است اعم از آن که آن تهدید متضمن عمل متخلفانه بین‌المللی و نقض قواعد حقوق بین‌الملل باشد یا خیر. با این حال، در بسیاری از موارد تحریم‌ها به مثابه اقدامات جمعی برای جبران یک عمل متخلفانه بین‌المللی و اعاده وضعیت قانونی اعمال شده است(Schrihver، ۱۹۹۳، ۲۵). در چنین مواردی شورای امنیت بین احراز مصادیق مذکور در ماده ۳۹ منشور(تهدید علیه صلح، نقض صلح یا عمل تجاوز) و نقض قواعد و مقررات حقوق بین‌الملل پیوندی برقرار نموده است بدین صورت که نقض قاعده مربوطه به عنصر اصلی تهدید علیه صلح یا نقض صلح تبدیل شده است(Gowlland، ۲۰۰۱، ۹).

 

بخش دوم: خاستگاه تاریخی و تکامل تدریجی قواعد حقوق ناظر بر تحریم‌ها

 

در ارتباط با خاستگاه تاریخی تحریم‌های جمعی و یا سازمانی(Collective sanctions- institutional sanctions) دو دوره زمانی مهم را می‌توان مورد بررسی قرار داد. ابتدا به دوره جامعه ملل و تببین سازو کار پیش ­بینی شده در میثاق خواهم پرداخت و متعاقبا پایان جنگ جهانی دوم و تأسیس سازمان ملل متحد و سازوکار پیش ­بینی شده در منشور ملل متحد را تشریح خواهیم نمود.

 

گفتار اول: پایان جنگ جهانی اول و تأسیس جامعه ملل

 

اگر چه توسل به تحریم‌های اقتصادی در طی قرون گذشته همواره متداول بوده است اما تلاش برای قانونمند کردن تحریم‌ها و اعمال تحریم‌های جمعی، پس از جنگ جهانی اول و در جریان انعقاد معاده صلح وِرسای و تدوین میثاق جامعه ملل آغاز گردید. بند ۱ ماده ۱۶ میثاق جامعه ملل چنین مقرر می­داشت:

 

«هرگاه یکی از اعضای جامعه با وجود تهدات ناشی از مواد ۱۲، ۱۳ یا ۱۵ به  جنگ متوسل شود، این امر به خودی خود به مثابه توسل به جنگ علیه همه اعضای جامعه تلقی می‌گردد، که در این صورت همه اعضاء جامعه باید روابط تجاری و مالی خود را با آن کشور بی­درنگ قطع کنند، همه مراودات میان اتباع خود و اتباع کشوری که نقض تعهد کرده است را ممنوع نمایند، و از تمام مراودات مالی، تجاری یا شخصی میان اتباع دولت خاطی و اتباع کشورهای دیگر اعم از این که عضو جامعه باشند یا خیر، جلوگیری به عمل آورند».

 

بند ۱ ماده ۱۶ حاکی از آن است که اعمال تحریم‌ها محدود به احراز یک مورد خاص بوده و آن این که یکی از دولت‌های عضو میثاق در نقض تعهدات ناشی از یعنی پیش از اقدام برای حل و فصل مسالمت­آمیز اختلاف بین‌المللی بدوا به جنگ متوسل شده باشد. به علاوه، اعمال هرگونه تحریم رأسا از سوی دول عضو میثاق و بدون نیاز به تصمیم ارکان جامعه ملل صورت می­گرفت.

 

در واقع، تحریم‌های مندرج در ماده ۱۶ میثاق ناظر بر تدابیر و اقدامات هر یک از دولت‌های عضو میثاق بود که ملزم به اجرای آنها به صورت مستقل بودند. در اصول راهنمای دومین نشست مجمع جامعه ملل که در سپتامبر و اکتبر ۱۹۲۱ برگزار شد، پیش ­بینی شده بود که شورا می‌تواند به دول عضو جامعه یک برنامه اقدام مقتضی پیشنهاد نماید و بستر لازم را برای مساعدت یک کمیسیون فنی در این زمینه فراهم نماید. به علاوه، در این نشست مقرر شد تا برخی اصلاحات در میثاق به عمل آید. بر اساس این اصلاحات به شورا اختیار اظهار نظر در خصوص نقض یا عدم نقض میثاق داده شد. همچنین شورا می‌توانست زمان مناسب برای اعمال تدابیر قهری اقتصادی را به دول عضو توصیه نماید. با این حال، به دلیل عدم تصویب اصلاحات پیشنهادی، آن اصلاحات در قالب اصول راهنما غیر الزام آور پذیرفته شد.

 

توسل به تحریم‌ها در چاچوب جامعه ملل تنها در دو مورد صورت گرفت. شورای جامعه ملل برای نخستین بار در می ۱۹۳۴ در جریان جنگ بولیوی و پاراگوئه پیشنهاد اعمال تحریم‌های تسلیحاتی را مطرح کرد. جنگ بین دو کشور مذکور نهایتا با میانجیگری پایان یافت و تحریم تسحلیحاتی تأثیری بر خاتمه جنگ نداشت(Alting، ۱۹۹۹، ۳).

 

بند ۱ ماده ۱۶ میثاق بار دیگر در جریان مخاصمه ایتالیا و اتیوپی در خلال سال­های ۱۹۳۵ تا ۱۹۳۶، اعمال گردید. در تاریخ ۷ اکتبر ۱۹۳۵ شورای جامعه اعلام نمود که دولت ایتالیا در نقض تعهدات خود بر اساس ماده ۱۲ میثاق(تعهد به حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات پیش از توسل به جنگ) متوسل به جنگ شده است. در تاریخ ۱۰ اکتبر ۱۹۳۵ مجمع جامعه ملل تأسیس یک کمیته هماهنگی را توصیه نمود. در تاریخ ۱۱ اکتبر ۱۹۳۵ کمیته مذکور، ممنوعیت تأمین سلاح و ادوات نظامی را توصیه نمود و در ۱۴ اکتبر نیز به دول عضو توصیه نمود از هرگونه داد و ستد مالی با ایتالیا اجتناب نمایند. کمیته هماهنگی متعاقبا در ۱۹ اکتبر ممنوعیت واردات اجناس و کالاهای ایتالیایی و صادرات برخی محصولات به آن کشور را توصیه نمود. در نتیجه تدابیر و اقداماتی که هر کی از دول عضو جامعه ملل بر اساس توصیه­های کمیته به عمل آوردند، واردات از ایتالیا ۳۵ درصد و صادرات به آن کشور نیز ۵۰ درصد کاهش یافت. در هر صورت، اعمال تحریم‌ها و پیامدهای وخیم آن بر اقتصاد ایتالیا نیز نتوانست مانع شکست اتیوپی در جنگ شود و نهایتا کمته هماهنگی با توجه به نتایج ناامیدکننده تحریم‌ها و عدم تأثیر آن، در تاریخ ۶ جولای ۱۹۳۶ پیشنهاد لغو تحریم‌ها را مطرح نمود(Simma، ۲۰۰۸، ۶۲۳).

 

 

گفتار دوم: پایان جنگ جهانی دوم و تأسیس سازمان ملل متحد

 

پس از جنگ جهانی دوم و تدوین منشور ملل متحد و تأسیس سازمان ملل متحد، تحولات و تغییرات عمده­ای در رژیم تحریم‌های ملل متحد بر اساس فصل هفتم منشور پدید آمد. در واقع، بر خلاف میثاق جامعه ملل که اعمال هرگونه تحریم را در اختیار دولت‌ها و محدود به احراز یک مورد خاص یعنی توسل به جنگ پیش از اقدام برای حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات بین‌المللی نموده بود، منشور ملل متحد اعمال هر گونه تحریم را منظو به احراز تهدید علیه صلح، نقض صلح و عمل تجاوز توسط شورای امنیت نمود و تصمیم ­گیری در خصوص اعمال تحریم‌ها به شورای امنیت واگذار گردید و شورا از اختیارات گسترده­ای در این زمینه برخوردار شد.

 

ماده ۴۱ منشور مقرر می­دارد: «شورای امنیت می‌تواند تصمیم بگیرد که برای اجرای تصمیمات آن شورا مبادرت به چه اقداماتی که متضمن به کارگیری نیروی مسلح نباشد لازم است می‌تواند از اعضای ملل متحد بخواهد که به انجام این اقدامات مبادرب ورزند. این اقدامات می‌تواند شامل قطع تمام یا بخشی از روابط اقتصادی و ارتباطات راه آهن، دریایی، هوایی، پستی، تلگرافی، رادیویی و دیگر وسایل ارتباطی و قطع روابط دیپلماتیک باشد».

 

ماده ۴۱ منشور مبنای حقوقی لازم برای اعمال تدابیر قهری اقتصادی را فراهم نموده است. در واقع شورای امنیت پس از تحقق شرایط مندرج در ماده ۳۹ یعنی با احراز تهدید علیه صلح، نقض صلح یا عمل تجاوز می‌تواند در راستای حفظ یا اعاده صلح و امنیت بین‌المللی به اتخاذ تصمیمات لازم برای اعمال تدابیر غیر قهری اقتصادی یا اقدامات نظامی بر طبق مواد ۴۱ و ۴۲ منشور مبادرت نماید. گفتنی است، مهمترین محدودیت حقوقی ناظر بر ماده ۴۱ عدم امکان توسل به نیروهای مسلح و اقدامات نظامی می‌‌باشد.

 

بررسی مقررات میثاق جامعه ملل و منشور ملل متحد نشان می­دهد که اعمال تحریم‌ها در چارچوب جامعه ملل غیر متمرکز بود و این امکان برای دولت‌ها وجود داشت که رأسا در خصوص اعمال و اجرای تحریم‌ها تصمیم گیری نمایند. این در حالی است که منشور ملل متحد هرگونه تصمیم گیری در خصوص اعمال تحریم‌ها را متمرکز و در اختیار شورای امنیت قرار داد(حدادی، ۱۳۸۲، ۸۴).

 

گفتار سوم: تحریم‌های شورای امنیت از ۱۹۴۵ تا ۱۹۹۰

 

از سال ۱۹۴۵ یعنی زمان تأسیس سازمان ملل متحد تا سال ۱۹۹۰ یعنی سقوط دیوار برلین و فروپاشی بلوک شرق و پایان جنگ سرد، اعمال تحریم‌ها از سوی شورای امنیت بسیار نادر بود. دلیل این امر کشمکش بین اعضای دائم شورا به ویژه ایالات متحده و اتحاد جماهیر شوروی بود. تنها در دو مورد شورای امنیت بر مشکل حق وتو فائق آمد و مباردت به تصویب و اعمال تحریم‌های الزام آور اقتصادی نمود. شورا برای اولین بار در دسامبر ۱۹۶۶ با تصویب قطعنامه ۲۳۲(S/RES/232(1966)) به منظور پایان دادن به نقض حق تعیین سرنوشت اکثریت افریقایی تبارها و برقراری حکومت اکثریت سیاه پوستان افریقایی در رودزیای و اعمال حق تعیین سرنوشت از سوی آنها اقدام به اعمال تحریم‌های اقتصادی بر طبق ماده ۴۱ منشور علیه رودزیای جنوبی نمود. متعاقبا، شورا با هدف پایان دادن به سیاست تبعیض نژادی (آپارتاید) در آفریقا جنوبی و ایجاد یک جامعه دمکراتیک که در آن همه اتباع افریقایی جنوبی از حقوق مساوی برخوردار باشند، با تصویب قطعنامه ۴۱۸(S/RES/418(1977)) تحریم‌های تسلیحاتی علیه آن کشور اعمال نمود اما متعاقبا تلاش­های برخی از اعضای شورای امنیت برای اعمال تحریم‌های جامع اقتصادی علیرغم توصیه­های مجمع عمومی با شکست مواجه شد. در هر حال، تحریم‌های اعمال شده علیه رودزیای جنوبی و آفریقای جنوبی مؤثر واقع شد. رژیم اسمیت در رودزیای جنوبی از قدرت کناره­گیری کرد و در آفریقای جنوبی نیز پس از برگزاری انتخابات آزاد نلسون ماندلا به ریاست جمهوری آن کشور برگزیده شد.

 

گفتار چهارم: تحریم‌های شورای امنیت از سال ۱۹۹۰ تاکنون

 

پس از پایان جنگ سرد یعنی از اوایل دهه ۹۰، وضعیت به نحو قابل توجهی تغییر نمود و شورای امنیت تحریم‌های متعددی و متنوعی اعمال نمود. از ابتدای دهه ۹۰ تحریم‌های اقتصادی به عنوان ابزاری در اختیار شورای امنیت برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی از نقش عمده و بسزایی برخوردار شد. در واقع از اوایل، دهه ۹۰ شورای امنیت بیش از هر زمان دیگری به نحو قابل توجهی به اعمال تحریم‌ها به عنوان ابزاری جهت پیشبرد مأموریت سازمان ملل متحد در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی روی آورد(Carven، ۲۰۰۲، ۴۳).

 

شورا تحریم‌های اقتصادی و سیاسی متعددی علیه سومالی، عراق، یوگسلاوی، هائیتی، لیبریا، کامبوج، لیبی، کره شمال، رواندا، جمهوری دموکراتیک کنگو، سیرالئون، افعانستان و ایران وضع و اعمال کرد. در اولا دهه ۹۰ شورای امنیت تحریم‌های جامعی علیه عراق، یوگسلاوی و هائیتی اعمال نمود که اثرات وخیم بشردوستانه بر مردم مردم عادی و جمعیت غیر نظام برجای گذاشت. به همین دلیل، شورا متعاقبا مبادرت به طراحی و اعمال تحریم‌های هدفمند علیه رهبران سیاسی و برخی گروه­های مسحله نمود. در واقع، اهتمام شورا به اعمال تحرم­های هدفمند از این واقعیت نشأت می‌گیرد که خود شورا متوجه این مسأله شد که اعمال تحریم‌های جامع موجب نایده انگاشتن دیگر اهداف و مأموریت­های سازمان ملل متحد به ویژه ارتقاء وضعیت زندگی بشر و صیانت از حقوق بشر شده است. علیرغم تلاش­ها و فعالیت­های سازمان ملل برای مرتفع نمودن پیامدهای وخیم بشردوستانه تحریم‌ها ، حمایت از تحریم‌های اقتصادی جامع- که بیشتر شباهت زیادی به تنبیه جمعی داشت تا این که فشاری مؤثر برای تأثیر گذاری بر رفتار سران و رهبران سیاسی کشورها باشد- به قوت خود باقی ماند. سازمان ملل متحد در پاسخ به این انتقاد با تغییر دامنه تدابیر و تصمیمات خود واکنش نشان داد. پس از تحریم‌های شورای امنیت علیه هائیتی، تحریم‌های جامع و فراگیر جای خود را به تحریم‌های هدفمند داد. به منظور پیشگیری از بروز پیامدهای وخیم بشردوستانه و آسیب افراد عادی، تحریم‌های هدفمند یا هوشمند(Targeted sanctions- smart sanctions) به منظور تأثیرگذاری بر رهبران سیاسی طراحی و پیش ­بینی گردید. این نوع تحریم‌ها عمدتا شامل محدودیت­های مالی، مسافرتی و تحریم تسلیحاتی و برخی کالاهای خاص از جمله الماس بود. متعاقبا تحریم‌های شورای امنیت از تحریم‌های کشور-محور(State-oriented) به تحریم‌های فرد-محور(Individual-oriented) تغییر یافت. از سال ۱۹۹۴ اکثر تحریم-های شورای امنیت، تحریم‌های هدفمند بوده ­اند، مثل تحریم‌های علیه برخی افراد و نهادها وابسته به گروه­های تروریستی طالبان و القاعده و تحریم الماس و تحریم‌های نفتی علیه اتحاد ملی برای استقلال کامل آنگولا(یونیتا(UNITA)). شورای امنیت از ۱۹۹۴ یعنی هم زمان با تصویب قطعنامه ۹۱۷(S/RES/917(1994)) در محکومیت کوتای نظامی مأموران و افسران نظامی در هائیتی، نوع جدیدی از تحریم‌ها را وضع و اعمال نمود که بر اساس آن نام برخی اشخاص در لیست تحریم‌ها قرار گرفت. این اقدام شورای امنیت با تصویب قطعنامه­های تحریمی دیگری ادامه یافت. قطعنامه ۱۱۲۷(S/RES/1127(1997)) مصوب ۱۹۹۷ علیه رهبران ساسی یونیتا و خانواده­های آنان و قطعنامه ۱۱۷۱(S/RES/1171(1998)) مصوب ۱۹۹۸ علیه اعضای اصلی حزب نظامی سیرالئون که از طریق کودتا قدرت را در دست گرفته بود، به تصویب رسید. نکته حائز اهمیت این است که شورای امنیت، شناسیایی و قرار دادن نام اشخاص مورد نظر در لیست تحریم‌های مذکور را به کمیته­های تحریم واگذار کرد. این در حالی است که شورای امنیت با تصویب قطعنامه ۱۷۳۷ مصوب ۲۳ دسامبر ۲۰۰۶ علیه ایران، برای اولین بار رأسا مبادرت به تعیین برخی اشخاص حقیقی یا حقوقی ایران و قرار دادن نام آنها در ضمیمه قطعنامه و لیست تحریم‌ها نمود و در قطعنامه­های بعدی نیز نام برخی دیگر از اشخاص حقیقی و حقوقی را به لیست تحریم‌ها افزود. ضمن آنکه به کمیته تحریم نیز اختیار داد تا در صورت لزوم نام اشخاص دیگر را به لیست مذکور اضافه نماید.

 

تحول دیگری که در تصویب قطعنامه­های تحریمی و اعمال تدابیر قهری از سوی شورای امنیت به وقوع پیوست، مربوط به قطعنامه­های شورا در مقابله با تروریسم است. قطعنامه­های ضد تروریستی شورا امنیت(۱۳۹۰، ۱۴۵۲، ۱۵۲۶، ۱۶۱۷، ۱۷۳۵، ۱۹۰۴، ۱۹۸۹ و…) علیه القاعده و اشخاص و نهادهای مرتبط، رژیم تحریم‌ها را از محدوده سرزمینی یک کشور خاص خارج نمود و ارتباط بین مخاطب تحریم‌ها و کشور مشمول تحریم گسسته شد. این تکامل تدریجی، نتیجه منطقی تغییر و تحولات مفهوم تهدید علیه صلح است که نه تنها در مناقشات و منازعات سرزمینی بلکه در خصوص مخاطرات جهانی مثل تروریسم یا اشاعه تسلیحات کشتار جمعی نیز به چشم می­خورد. درواقع، نتیجه تکامل شکل سنتی تحریم‌ها، ظهور تحریم‌ها هدفمند یا هوشمند است(paola، ۲۰۰۲، ۱۸۴).

 

علیرغم آنکه تحریم‌های شورای امنیت به نحو قابل توجهی هدفمند شده است شورا به زعم خود تلاش می­نماید تحریم‌های خود را علیه اشخاصی که مسئولیت مستقیم نقض صلح و امنیت بین‌المللی را برعهده دارند، اعمال نماید، در خصوص صیانت از حقوق بنیادین اشخاص مشمول تحریم کار چندانی صورت نگرفته است. انتقادهای صورت گرفته از عملکرد شورای امنیت در مراجع سیاسی و قضایی موجب شده است که شورا اصلاحاتی در رژیم تحریم‌های هدفمند خود و نحوه قرار گرفتن یا خروج اشخاص از لیست تحریم‌ها به عمل آورد. با این حال، علیرغم انجام اصلاحات مذکور، تاکنون هیچ گونه سازو کار مستقل قضایی متمرکز که بدون هیچ گونه ملاحظات سیاسی به تأمین تضمینات دادرسی عادلانه و درخواست اشخاص مشمول تحریم برای خروج از لیست تحریم یا نقض حقوق بنیادین آنها رسیدگی نماید، تأسیس نشده است و ساز و کارهایی که در حال حاضر در چارچوب شورای امنیت و کمیته­های تحریم وجود دارد نمی‌تواند به نحو مقتضی استانداردهای حقوق بشری را مدنظر قرار دهد و از حقوق بنیادین اشخاص مشمول تحریم صیانت نماید. این مسأله به ویژه مشکلات و محدویت­هایی را در ارتباط با حق بر مالکیت و زندگی خصوصی، حق دادرسی عادلانه و حق اشخاص مشمول تحریم به اطلاع از اتهامات مطرح شده علیه آنها، بوجود آورده است.

 

بخش سوم: رویه شورای امنیت در استناد به ماده ۴۱ و فصل هفتم منشور

 

شورای امنیت پس از احراز یکی از مصادیق تهدید علیه صلح، نقض صلح یا عمل تجارو و پیش از تصویب اعمال تحریم‌ها عموما یا بر مبنای خاص منشور در اعمال تحریم‌ها یعنی ماده ۴۱ منشور استناد می­نماید یا چارچوب کلی­تر مندرج در منشور یعنی فصل هفتم منشور از مبنای اعمال تحریم‌ها قرار می­دهد. رویه شورای امنیت حاکی از آن است که استناد صریح به ماده ۴۱ منشور در موارد معدود صورت گرفته است. در واقع، شورای امنیت تنها در سه مورد از تحریم‌ها مستقیماً به ماده ۴۱ به عنوان مبنای تصویب و اعمال آن تحریم‌ها استاد نموده است و این امر در مورد قطعنامه­های تحریمی علیه رودزیای جنوبی(برای مطالعه بیشتر رک: S/RES/232(1966), S/RES/253(1968), S/RES/277(1970))، کره شمالی (S/RES/1718(2006)) و ایران (S/RES/1737(2006)) (شورای امنیت در قطعنامه ۱۷۳۷ علیه ایران توأمان به ماده ۴۱ و فصل هفتم منشور استناد نموده است.) انجام شده است. در اکثر قطعنامه­های تحریمی دیگر، شورای امنیت در زمان تصویب یا لغو تحریم‌ها چنین متذکر شده است که تحت فصل هفتم منشور مبادرت به اعمال یا لغو تحریم‌ها می­نماید. در هر حال، مشخص نیست که شورا به چه دلیل در اکثر مورا چارچوب کلی فصل هفتم را مبنای اعمال تحریم‌ها قرار داده است و چرا ماده ۴۱ منشور به صورت مداوم استناد نکرده است. توجه به این نکته ضروری است که استناد به چارچوب کلی فصل هفتم هیچ گونه ارجحیتی نسبت به استناد به ماده ۴۱ ندارد(حدادی، ۱۳۸۲، ۸۸).

 

گفتار اول: تدابیر قهری مذکور در ماده ۴۱ منشور و اقسام تدابیر قهری و تحریم‌ها

 

باید توجه داشت که قطعنامه­های تحریمی عموما شامل مجموعه ­ای از تحریم‌های اقتصادی و مالی و تحریم‌های غیر اقتصادی می­باشند. ماده ۴۱ منشور ملل متحد برخی از مصادیق تدابیر قهری اقتصادی را تبیین نموده است که مهم­ترین آن قطع تمام یا بخشی از روابط اقتصادی است. با این حال، تدابیر و اقدامات مندرج در ماده ۴۱ صرفا جنبه تمثیلی دارد و به هیچ وجه حصری نمی‌‌باشد. به همین دلیل شورای امنیت می‌تواند مبادرت به اتخاذ تدابیر قهری و اعمال تحریم‌های نماید که در ماده ۴۱ منشور تصریح نشده است. از این گذشته، هر یک از تصمیمات یا قطعنامه­های شورای امنیت که حتی بدون اشاره به فصل هفتم یا ماده ۴۱ منشور به صورت صریح یا تلویحی از دولت‌ها بخواهد اقداماتی را علیه یک دولت یا اشخاص و گروه­های تروریستی حاضر در یک کشور به عمل آورند که نسبت به آنها به مثاله تحریم باشد، در چارچوب ماده ۴۱ منشور می­گنجد. رویه شورای امنیت در اعمال تدابیر قهری به خوبی موید این نظر است. در ارتباط با مورد اخیر می‌توان به قطعنامه ۲۵۲(S/RES/252(1968)) و ۴۷۸(S/RES/478(1980)) شورای امنیت علیه اسرائیل اشاره نمود. در این قطعنامه­ها شورای امنیت اقدامات تقنینی، اجرایی و اداری اسرائیل از جمله سلب مالکیت و مصادره املاک و اموال موجود در آنها که با هدف تغییر و وضعیت حقوقی اورشلیم انجام می­شد را بی­اعتبار و فاقد هر گونه اثر دانست و از دولت‌هایی که اقدام به تأسیس نمایندگی­های دیپلماتیک در آن شهر نمود بودند، درخواست نمود که فعالیت­های دیپلماتیک خود را متوقف نمایند. شورای امنیت در قطعنامه ۶۶۲  نیز ضمیمه سازی کویت توسط عراق را باطل و بی­اثر و فاقد هرگونه اعتبار حقوقی دانست و از همه دولت‌ها و سازمان­های بین‌المللی درخواست نمود که از شناسایی آن وضعیت خودداری نمایند. در ارتباط با تحریم‌هایی که به صورت صریح در ماده ۴۱ منشور ذکر نشده است اما شواری امنیت به فراخور وضعیت مربوطه تحت فصل هفتم منشور مبادرت به اعمال آن نموده است، می‌توان به تحریم‌های تسلیحاتی علیه رودزیایی جنوبی، افریقای جنوبی، یوگسلاوی، سومالی، لیبریا، و رواندا اشاره همود. تحریم‌های مسافرتی نیز نوع دیگری از تحری­های شورای امنیت می­باشند که در ماده ۴۱ بدان تصریح نشده است. برای مثال می‌توان از تحریم‌های اعمال شده علیه رودزیای جنوبی، عراق، لیبی، هائیتی، سودان، سیرالئون، طالبان و القاعده، کره شمالی و ایران و … نام برد. نوع دیگری از تحریم‌ها که در ماده ۴۱ ذکر نشده است تحریم‌های ورزشی، علمی، فرهنگی است. شورای امنیت در قطعنمه ۷۵۷ مصوب ۳۰ می ۱۹۹۲ مبادرت به اعمال تحریم‌های ورزشی، علمی و فرهنگی علیه جمهوری فدرال یوگسلاوی نمود. قسمت (ب) بند ۸ قطعنامه ۷۵۷ که تحت فصل هفتم منشور به تصویب رسیده است، از همه دولت‌ها می­خواهد که به منظور جلوگیری از شرکت اشخاص و تیم­های ورزشی جمهوری فدرال یوگسلاوی در مسابقات ورزشی در سرزمین­شان، اقدامات لازم را به عمل آورند. قسمت (ج) بند ۸ نیز بر لزوم تعلیق همکاری­های علمی و فنی و ملاقات­ها و تبادلات فرهنگی همه دولت‌ها با اشخاص و گروه‌هایی که نمایندگی جمهوری فدرال یوگسلاوی را بر عهده دارند یا رسما تحت حمایت آن دولت قرار دارند، تأکید نموده است. شورای امنیت همچنین در قطعنامه ۱۷۳۷ مصوب ۲۳ دسامبر ۲۰۰۶ مبادرت به اعمال تحریم‌های علمی و آموزشی علیه اتباع ایران نموده است.  بند ۱۷ قطعنامه مذکور از همه دولت‌ها می­خواهد که از پذیرش و آموزش اتباع ایرانی در سرزمین­شان یا توسط اتباع­شان در رشته­های تحصیلی که به پیشبرد فعالیت­های حساس هسته‌ای ایران یا توسعه سیستم­های پرتاب سلاح هسته‌ای کمک می‌کند، خودداری نمایند.

 

در وقوع اختلافات قومی و نژادی و وقوع منازعات خشونت­آمیز در سرزمین­های یوگسلاوی سابق، شورای امنیت در قطعنامه ۸۲۷(S/RES/ 827(1993)) مصوب ۲۵ می ۱۹۹۳ به منظور رسیدگی به جرائم مرتکلبین نقض­های فاحش حقوق بین‌الملل  بشردوستانه مبادرت به تأسیس دیوان بین‌المللی کیفری برای یوگسلاوی سابق(ICTY) نمود. متعاقبا شورا پس از وقوع نسل­کشی و دیگر نقض­های فاحش حقوق بین‌الملل بشردوستانه در رواندا، با تصویب قطعنامه ۹۵۵(S/RES/955(1994)) مصوب ۸ نوامبر ۱۹۹۴ دیوان بین‌المللی کیفری برای رواندا(ICTR) را تأسیس نمود.

 

بنابراین، ملاحظه می‌شود که رویه شورای امنیت در تصویب قطعنامه­های تحریمی تحت فصل هفتم و ماده ۴۱ منشور محدود به موارد مندرج در ماده ۴۱ نیست، بلکه در زمان تدوین منشور صرفا برخی از مصادیق تحریم‌ها در ماده ۴۱ تبیین گردید تا شورا به فراخور تحولات آتی مربوط به مفهوم تهدید علیه صلح در تصویب و اعمال تحریم‌های دیگر از اختیارات لازم برخوردار باشد.

 

بخش چهارم: کمیته­های تحریم و نظارت بر اجرای تحریم‌ها

 

پس از آنکه شورای امنیت مبادرت به وضع و اعمال تحریم­ علیه یک کشور یا اشخاص حقیقی و حقوقی می­نماید مسئولیت اصلی اجرای تحریم‌ها به عهده دولت‌ها می‌‌باشد. با این حال، به منظور حصول اطمینان از اجرای تحریم‌ها توسط دولت‌ها یا نظارت بر حسن اجرای آن، شورای امنیت علاوه بر پیش‌بینی برخی وظایف و مسئولیت­ها برای دبیرکل، بر اساس قطعنامه­های تحریم مبادرت به ایجاد ارکان فرعی نظیر کمیته­های تحریم و گروه­ها و هیأت­های کارشناسی می­نماید. هر چند نظارت کلی بر روند اجرای تحریم‌ها با شورای امنیت است اما مسئولیت اداره روزانه رژیم تحریم‌ها به کمیته تحریم تفویض می‌شود که به عنوان رکن فرعی شورای امنیت تأسیس می‌گردد(The max planck، ۲۰۰۸، ۳۲۶).

 

گفتار اول: وظایف، کارکرد و نحوه تصمیم ­گیری در کمیته­های تحریم

 

ایجاد ارکان فرعی توسط شورای امنیت در چارچوب نظام تحریم‌های ملل متحد در راستای مسئولیت شورا در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی، امری متدوال است. در این راستا ماده ۲۹، منشور مقرر می­دارد: «شورای امنیت می‌تواند آنگونه ارکان فرعی را که برای انجام وظایف خود ضروری می­داند، تأسیس نماید». به علاوه، مقرره ۲۸ آئین رسیدگی(آئین نامه داخلی) شورای امنیت، به شورا این اختیار را می­دهد که برای یک مساله خاص اقدام به تعیین یک کمیسیون یا کمیته یا گزارشگر نماید(Provisional rules of procedure of the security council، ۲۰۱۴،  ۲۸).

 

علاوه بر نظارت بر روند اجرای تحریم‌ها توسط دولت‌ها، یکی دیگر از وظایف کمیته­های تحریم­، اعمال برخی معافیت­های بشردوستانه و تصمیم ­گیری در خصوص ورود یا خروج نام اشخاص از لیست تحریم­می‌‌باشد. اهم وظایف کمتیه­های تحریم عبارتست از:

 

۱- بررسی گزارشات دبیرکل در ارتباط با پیشرفت در اجرای قطعنامه­های تحریمی؛

 

۲- دریافت اطلاعات از همه دولت‌ها در رابطه با تدابیر و اقدامات آنها در اجرای مؤثر تحریم‌ها؛

 

۳- رسیدگی به اطلاعات دریافتی از سوی دولت‌ها در رابطه با موارد نقض تحریم‌ها و توصیه به شورای امنیت در خصوص راه­های افزایش تأثیر تحریم‌ها.

 

همه اعضای شورای امنیت عضو کمیته تحریم می­باشند و عموما معاون نماینده دائم­شان در جلسات کمیته­های تحریم حضور می­یابند.

 

ریاست کمیته تحریم‌ها نیز معمولاً به یکی از نمایندگان دائم اعضای غیردائم شورای امنیت واگذار می‌شود. رئیس کمیته تحریم در رسیدگی به امور کمیته نمایندگی دولت متبوع خود را برعهده نداشته و صرفا در ظرفیت شخصی خود به نمایندگی از طرف همه اعضای کمیته تحریم انجام وظیفه می­نماید(Thalur، ۲۰۰۷، ۱۵۳ ).  تصیمیم گیری در کمیته­های تحریم از طریق اجماع صورت می‌گیرد که در اغلب موارد به سختی حاصل می‌شود. این مساله یعنی تصمیم ­گیری از طریق اجماع وجه تمایز اصلی کمیته تحریم با ارکان و مراجع قضایی است(Conlon، ۱۹۹۹، ۸۵). یکی دیگر از تفاوت­های کمیته­های تحریم با مراجع قضایی این است که تقریبا تمام فعالیت­ها و اقدامات کمیته­های تحریم در جلسات غیر علنی و پشت درهای بسته انجام می‌شود. به علاوه، سوابق و صورت جلسات نشست­های غیر علنی کمیته­های تحریم نیز به ندرت منتشر و در اختیار عموم قرار می‌گیرد(زهرانی، ۱۳۷۶، ۱۳۰). تصمیم ­گیری نهایی درخصوص اعمال برخی معافیت­های بشردوستانه یا رسیدگی به درخواست اشخاص حقیقی و حقوقی برای خروج از لیست تحریم‌ها نیز منوط به حصول اجماع بین اعضای کمیته است که این امر تا حدی مشکل می­نماید. با توجه به اینکه که هرگونه تصمیم ­گیری در کمیته­های تحریم از جمله اتخاذ تصمیم در خصوص اعمال معافیت­های بشردوستانه یا خروج نام اشخاص از لیست تحریم‌ها تنها از طریق اجماع امکان­پذیر است، حتی در صورت مخالفت یکی از اعضای کمیته با اعمال معافیت بشردوستانه یا خروج نام یک شخص از لیست تحریم‌ها، روند تصمیم ­گیری در این خصوص با مانع مواجه می‌گردد. از این گذشته، مذاکرات اعضای کمیته به منظور حصول اجماع در خصوص اعمال معافیت­های بشردوستانه عموما زمان بر است و تا زمانی که یکی از اعضا مخالف اعمال معافیت مربوطه باشد، مذاکرات و مباحثاث به منظور اقناع آن عضو کماکان ادامه می­یابد و همین امر موجب تأخیر در روند تصمیم­­گیری و اعمال معافیت بشردوستانه می‌گردد. بنابراین، با توجه به این معافیت که ساز و کار تصمیم ­گیری در کمیته­های تحریم همانند روند تصمیم ­گیری در شورا پیوسته در معرض اعمال نظر و ملاحظات سیاسی اعضا و منافع آنها می‌‌باشد، اعضا شورا در نادیده گرفتن و نقض حقوق بنیادین اشخاص مشمول تحریم، هیچ گونه واهمه­ای نداشته و محدودیتی برای خود قائل نمی­باشند. از این گذشته، در صورتی که دولت متبوع رئیس وقت کمیته تحریم، روابط سیاسی حسنه و مسالمت­آمیزی با دولت مشمول تحریم نداشته باشد، در گزارش­های خود به شورا امنیت به طور حتم تأمین منافع و ملاحظات سیاسی را بر رعایت موازین و مقررات حقوق بشر ترجیح خواهد داد.