براساس نظریه­ های  سیاسی که از قرن ۱۷ میلادی به بعد مطرح شد، دولت، ضرورتی بود که بشر برای حفظ امنیت و آسایش خود به تأسیس آن دست یازید. بنابراین، به‌عنوان موجودی ثانوی، نمی‌توان آن را موجودی ذی حق برشمرد؛ لذا تنها می‌توان به دولت صلاحیت را نسبت داد نه حق؛ به این معنا که صلاحیت، قدرتی است که با رضایت شهروندان به دولت داده شده است. بر همین اساس، استفاده از این قدرت عمومی باید مشروط به شروطی باشد. مهم ترین و پایه ای ترین این شروط را می‌توان «عدم جواز خروج از صلاحیت» دانست.نظارت قضایی به‌عنوان ابزار کارآمد درحقوق اداری مدرن دارای شرایط و معیارهایی است. ضوابط خاص این ابزار  در نظام های حقوقی متفاوت با هم اختلافاتی دارد.

 

در نظام حقوقی کشورمان، با هدف “رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نـسبت به مأموران و ادارات و آیین نامه های دولتی خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیـارات مقـام تصویب کننده ” کنترل قضایی  اعمال اداری به نهادی که زیرنظر رئیس قوه ی قـضاییه تـشکیل می شود.

 

در فصل اول از این بخش معیارهای نظارت قضایی در نظام حقوقی انگلستان به‌عنوان یک نظام با رویه ای موفق در این زمینه مورد بررسی قرار می گیرد در رویه حاکم بر دادگاه های انگلستان معیارهای متنوعی در پرونده های نظارت قضایی مورد استناد قرار می­گیرد ازجمله اصل قنونی بودن، عقلایی بودن و… پس از آن در فصل دوم معیارهای متناسب با نظام حقوقی ایران و رویه دیوان عدالت اداری مورد بحث و بررسی قرار می گیرند؛ هدف از این فصل بررسی آن دسته از معیارهای ریه دادگاه­های انگلستان است که با روح قوانین و پرونده های نظارت قضایی موجود در دادگاه­های اداری ایران سازگاری دارد و می‌تواند مورد استناد قرار گیرد یا دست کم در ادبیات حقوقی ایران وارد شود.

 

فصل اول. معیار های نظارت قضایی در قوانین و رویه‌های قضایی ایران و انگلستان

 

کنترل قضایی اعمال مقامات اداری، بحث های بسیار دشواری در حقوق عمومی را ایجاد می‌کند.[۲] راهکار قانونی بسیاری از اختلاف­های اداری، شامل مجموعه ­ای از صلاحیت‌های قضایی می‌شود.در همین راستا، دیوان عدالت اداری موظف است شکایات مبنی بر  مخالفت تصویب نامه ها و آیین نامه­های دولتی با قواعد شرعی را به شورای نگهبان ارجاع نماید. اگر شکایت به دلیل مخالفت تصویب نامه یا آیین نامه با قوانین، و یا به دلیل خروج از حدود اختیارات قوه مجریه باشد، شکایت واصله در هیأت عمومی دیوان مطرح می‌شود و چنانچه اکثریت اعضای هیأت عمومی، شکایات را وارد تشخیص دهند، حکم ابطال آن را صادر می نمایند.

 

گفتار اول از این فصل به بررسی قانون دیوان عدالت اداری و معیارهای نظارت قضایی ارئه شده در آن می پردازیم. پس از آن با بررسی چند رأی شعب و هیأت عمومی دیوان به نحوه استناد و استدلال قضات دیوان عدالت اداری در زمینه نظارت قضایی با تمرکز بر پرونده­های سوءاستفاده از اختیارات مقامات اداری می پردازیم.

 

گفتار دوم مفهوم سوءاستفاده از اختیارت و نظارت قضایی بر آن را در رویه حقوق انگلستان مورد بررسی قرار می‌دهد. با بررسی آراء دادگاه­های اداری انگلستان و نظریات حقوقدانان انگلیسی می‌توان دسته بندی از معیارهای نظارت قضایی به‌طور کلی و بر سوءاستفاده از اختیارات به‌طور خاص عقلایی بودن و بی‌خردی، اصل انصاف رویه، اصل قانونی بودن و… دست یافت.

 

 

 

گفتار اول. معیارهای نظارت قضایی در قانون و رویه دیوان عدالت اداری ایران

 

در نظام حقوقی کشورمان، با هدف “رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نـسبت به مأموران و ادارات و آیین نامه های دولتی خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیـارات مقـام تصویب کننده کنترل قضایی”،  اعمال اداری به نهادی که زیرنظر رئیس قوه ی قـضاییه تـشکیل می شود و در حقیقت دادگاه اختصاصی بوده و مربوط بـه دادگـستری اسـت، یعنی به «دیوان عدالت اداری»واگذار شده است.در بند اول مفهوم و حدود معیارهای نام برده شده در قانون دیوان به‌عنوان بخشی از ادبیات حقوق اداری ایران بیان می‌شود.

 

بند دوم به بررسی کاربرد این معیارها در رویه دیوان عدالت اداری نظر دارد. برداشت و درک قضات دیوان عدالت اداری از معیارهای ارئه شده برای نظارت قضایی را می‌توان با بررسی آراء صادره از دادگاه های اداری به خوبی بررسی نمود. این امر در ادامه نشان می‌دهد که قضات دیوان از بین این معیارها نتوانسته اند با مفهوم سوءاستفاده از حق ارتباط برقرار کرده و آن را به‌طور دقیق شناسایی کنند؛ لذا غالباً به معیارهای دیگری هم­چون  غیرقانونی بودن، مطابقت با شرع و یا تناسب استناد می نمایند؛ به همین دلیل هر یک از این معیارها به‌طور متخصر توضیح داده می شوند.

 

بند اول. معیارهای موجود در قانون دیوان عدالت اداری و قوانین مرتبط

 

قانون­گذار در قانون عادی، ضوابط تشکیل و رسیدگی به این اصول را مورد اشاره قرار داده است. این موضوع مطابق بند یک ماده ۱۹ سابق قانون دیوان عدالت اداری، بر عهده ی هیأت عمومی دیوان گذاشته شده بود. بدین نحو که رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین­نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری، تصمیمات و اقدامات آنها از حیث مخالفت مدلول آن­ها با قانون و احقاق حقوق اشخاص، قابل رسیدگی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است.

 

ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری، در راستای برشمردن صلاحیت‌ها و وظایف هیأت عمومی دیوان، این­گونه بیان می‌کند که: «رسیدگی به شکایات، تظلمات، اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین نامه ها و سایر تظلمات و مقررات دولتی و شهرداری ها و موسسات عمومی غیردولتی، در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط و یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود….» این بند را شاید بتوان تنها موردی دانست که در مقام بر شمردن معیارهای نظارت قضایی برآمده است. معیارهای نظارت قضایی را به‌طور کلی می‌توان در چند دسته بررسی کرد.

 

آن دسته از مواد قانون دیوان عدالت اداری که جهات نظارت قضایی را بیان می‌کند، درواقع مخالفت با قانون یا شرع یا خروج از حدود اختیارات را بیان می‌کند؛ یعنی قایل به این است که خروج از حدود اختیارات می‌تواند جهت مستقل باشد، یا در ماده ۱۲ در اشاره به بحث سوءاستفاده از اختیارات، از واژه «یا»استفاده می‌کند و مقرر می‌دارد: «بر خلاف قانون بودن یا مغایرت آن با شرع یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و سوءاستفاده از اختیارات»؛ یعنی به نوعی قانون­گذار این ظرفیت را در ماده ۱ و ۱۲ در اختیار مقام قضایی قرار داده است که بخواهد فارغ از قانون، تشخیص دهد که آیا عوامل مرتبط لحاظ شده اند یا خیر؟ آیا عوامل غیرمرتبط لحاظ شده اند؟ آیا هدفی غیر از هدف قانون­گذار در این جا لحاظ شده است؟

 

این نهـاد، “پس از رسیدگی وفق مقررات برای حل اختلاف طرفین، مبـادرت بـه اظهـار نظـر و صـدور رأی می کند”.  و بنا بر قانون مربوطه، دیوان صلاحیت دارد در مواردی که تصمیم ها یا اقـدام هـا و یـا  مقررات صادره از سوی مراجع دولتی و اداری “به علت برخلاف قانون بـودن آن و یـا صـلاحیت نداشتن مرجع مربوط، تجاوز، سوءاستفاده از اختیارات، تخلف در اجراء قـوانین و مقـررات و یـا خودداری از انجام وظایف قانونی که خود موجب تضییع حقوق اشخاص می شود” توسط اشخاص حقیقی و حقوقی، مورد شکایت، اعتراض و تظلم خواهی قرار گیرد، اقدام به رسیدگی کند. از این رو می‌توان قایل شد که براساس قانون دیوان عدالت اداری، جهات کنترل قضایی در نظام حقوقی ایران عبارتند از:

 

الف- مخالفت با قانون

 

ب- صلاحیت نداشتن مرجع مربوط

 

پ- تجاوز از اختیارات

 

ت- سوءاستفاده از اختیارات

 

ث- تخلف در اجرای قوانین و مقررات

 

ج- خودداری از انجام وظایف

 

آنچه در رویه دیوان قابل توجه است، این است که دیوان به شدت خود را به مواردی که قانون­گذار هدف خود را بیان کرده باشد، محدود می‌کند. باید توجه داشت که گاه، قانون­گذار طبق آنچه که در رویه نظام حقوقی انگلستان است، ملاحظاتی را مطرح کرده که این ملاحظات باید مورد توجه قرار می­گرفتند، اما مقام اداری، ملاحظات مزبور را مورد توجه قرار نداده است. و گاه مقام اداری در مقابل، ملاحظاتی را که نباید مدنظر قرار می‌داده، مورد توجه قرار داده است، و باید پاسخگو باشد. دیوان عدالت اداری در برخی آراء، بیان می‌کند که مجموعه‌ای از ملاحظات باید مورد توجه مقام اداری قرار می گرفت، اما مقام اداری ملاحظات یا عوامل دیگری را که غیرمرتبط بوده، مورد توجه قرار داده است.

 

فراتر رفتن از چارچوب صلاحیتی که مقنن اعطا نموده است، که می‌تواند سه وجه داشته باشد:

 

۱)خروج از صلاحیت به نفع خود

 

۲)خروج از صلاحیت به نفع دیگری

 

۳)خروج از صلاحیت به نفع اداره

 

در موادری که مقام صادر­کننده تصمیم در صدور آن صالح می‌باشد، با مفهوم خروج از صلاحیت مواجه می شویم. خروج از صلاحیت از معیارهای درونی و ماهوی نظارت بوده و احراز آن از سوی قاضی مستلزم غور در ماهیت و مفاد تصمیم مورد مناقشه است.

 

عدم صلاحیت، یک معیار بیرونی یا شکلی است که قاضی اداری با توجه به آن می‌تواند اداره را بدون توجه به ماهیت و چیستی آن و صرفا با توجه به جایگاه مقامی که آن را صادر نموده است، ابطال کند. برای مثال هرگاه مدیر کل امور استخدامی یک نهاد اداری یک کارمند را اخراج کند، قاضی اداری می‌تواند بدون ورود به ماهیت این مسأله در خصوص این تصمیم اظهارنظر کند.

 

اما نظارت بر خروج از صلاحیت یک گام فراتر از نظارت براساس معیار عدم صلاحیت است و باید توجه داشت که دارای عینیت کمتری است و به همین دلیل استناد به این معیار در نقض اعمال دولت همواره می‌تواند بین دو قوه مجریه و قضاییه مناقشه برانگیز باشد.

 

[۱] آقایی طوق،مسلم، مبانی و ماهیت نظارت قضایی بر اعمال دولت: مطالعه تطبیقی کشورهای فرانسه، انگلستان و آمریکا،پژوهش نامه حقوقی ،۱۳۸۶، شماره ۱ ، ص۱۴۱

 

[۲] Galligan, D. J. “Judicial Review of Administrative Actions in English law” in Poteri, Garanzie e Diritti: A Sessanta Anni dallaCostituzione (eds) A. Pisaneschi and L. Violini (Giuffre’, 2007) p.768

 

[۳] I bidp. 769

 

[۴] تولیت،سید عباس،پاسخگویی و ابعاد حقوقی بازرسی و نظارت در نظام جمهوری اسلامی ایران،اندیشه انقلاب اسلامی، ۱۳۸۳، شماره ۱۱ و۱۲ص ۲۶

 

[۵] نجابتخواه،مرتضی.همان ، ص۸۸

 

[۶] ویژه ، محمد رضا؛کتابی رودی، احمد؛ حدود صلاحیت دیوان عدالت اداری در انتصاب مدیران موسسات عمومی غیردولتی، فصلنامه دیدگاه های حقوق قضایی،۱۳۹۳،شماره ۶۵، ص۱۸۷

 

[۷] مواد ۱ و ۱۲ قانون تشکیلات وآیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲

 

[۸] نجابت خواه،مرتضی؛نشست علمی نظارت قضایی بر سوءاستفاده از اختیارات توسط مقام اداری، همان.

 

[۹] نجابت خواه،مرتضی،مفهوم سوءاستفاده از اختیارات در نظام حقوقی کامن لا،همان،ص ۸۹

 

[۱۰] نجابت خواه، مرتضی ؛ نشست علمی نظارت قضایی بر سوءاستفاده از اختیارات توسط مقام اداری، همان.

 

[۱۱] همان صفحه۱۴۳

 

[۱۲] همان ،صص ۱۴۳-۱۴۴