شباهت­ها و گاهاً خلط مباحثی که در قوانین مدنی ایران ایجاد شده است به نظر می‌رسد بررسی مفاهیمی همچون سوءنیت, معامله به قصد فراراز دین و جهت نامشروع را با توجه به پیوستگی که با مفهوم مورد بحث در این فصل را دارد امری ضروری باشد.

 

در این راستا این گفتار در بند اول به بررسی شباهت ها و تفاوت­های معامله به قصد فرار از دین و ارتباط آن با مفهوم سوءاستفاده پرداخته می‌شود. در بند دوم شرح مختصری در باب نظریه جهت نامشروع ارائه می‌شود و این گفتار با بررسی معامله صوری در دو نظام حقوقی ایران و انگلستان در بند سوم خاتمه می یابد.

 

بند اول. مفهوم معامله به قصد فرار از دین و تمایز آن با سوءاستفاده از حق

 

معامله به قصد فرار از دین از مصادیق جهت معامله است. فقها جهت نامشروع را حرام و چنین معامله­ای را بی­اثر می دانند، لیکن به صراحت از آن بحث نکرده اند.[۱] ارتباط نزدیکی که نظریه تقلب نسبت به قانون به نظریه سوءاستفاده از حق دارد سبب شده مؤلفین ضمانت اجرای سوءاستفاده از حق را بر مبنای نظریه تقلب نسبت به قانون تعیین کنند.در فقه اسلامی همان­طور که در بند پیشین اشاره شد برای حیله، اقسامی ذکر شده است که بعضی مشروع و بعضی را نامشروع دانسته ­اند. از بررسی نظراتی که فقها در این زمینه ابراز کرده­اند می‌توان نتیجه گرفت که به نظر آنان ضابطه تفکیک حیله مشروع از نامشروع همان الزام قانونی است. در تعریف تقلب نسبت به قانون، همیشه عنصر قصد تقلب ذکر می‌شود. با این وجود برخی از مؤلفین ضرورت قصد را در تحقق تقلب انکار کرده و می­گویند تقلب نسبت به قانون نوعی تجاوز به قانون است. وقتی انسان قانونی را زیر پا می گذارد این عمل قابل ابطال است هرچند قصد تجاوز به قانون نباشد. در تعریف قصد تقلب می‌توان گفت که: اراده فرار از یک الزام قانونی و اراده نیل به نتیجه غیرقانونی معیار قصد تقلب است. بعضی از مواد قانون مصداق های قصد تقلب را ذکر کرده­اند که ممکن است برای تعیین مفهوم قصد تقلب از این مواد استفاده شود. طبق ماده ۲۱۸ قانون مدنی و در تبصره ماده ۲ لایحه قانون اصلاحات ارضی عبارت فرار از اجرای مقررات به کار رفته است. معامله به قصد فرار از دین از نمونه­های بارز تقلب نسبت به قانون است.

 

هر تعهدی دارای علتی است که متعهد را به ایجاد آن می­گمارد، ولی لازم نیست آن علت در تعهد ذکر گردد. در صورتی که ثابت شود تعهد بدون علت می‌باشد باید بر آن بود که گوینده الفاظی ادا نموده که قصد انشا نداشته و اراده حقیقی را فاقد است، زیرا شخص عاقل با توجه به آثار تعهد، هیچ زمان بدون علت و مقصود تعهد نمی نماید. در صورتی که متعهد مدعی گردد تعهدی که نموده صوری بوده و یا در مقابل عوضی است که آن عوض موجود نمی‌باشد و یا غیر مشروع یا خلاف اخلاق حسنه است، می‌تواند آن را ثابت کند.  هرگاه ثابت نمود بطلان آن ظاهر می­گردد و چنین تعهدی اثری نخواهد داشت (مستفاد از ماده ۲۱۵و ۳۴۸و ۳۶۱و۹۷۵ قانون مدنی).[۴]

 

اصل ۴۰ قانون اساسی مستخرج از قاعده لاضرر است. این قاعده از توجیه عدم نفوذ معوضات به قصد فرار از دین عاجز است. همچنین به علت شریعتمدار بودن مققن و حکومت اصل ۴ قانون اساسی بر دیگر اصول، نمی‌توان ضمن استناد به اطلاق اصل ۴۰ که مستخرج از قاعده شرعی لاضرر است، مجاری لاضرر را به فراسوی مجاری متعارف آن در شرع گسترش داد و نتیجتاً هر نوع سوءاستفاده از حق در مانحن فیه عدم نفوذ معامله به قصد فرار از دین را توجیه کرد. نظریه سوءاستفاده از حق، در رویه قضایی محاکم ما رسوخ نکرده و در دکترین نیز صرفا در حال تکوین است و تنها در حدود ماده ۱۳۲ از آن استفاده می‌شود. برای سوءاستفاده از حق توسط مقنن، معیار معین نشده و از هیچ یک از مواد برشمرده شده معیاری به دست نمی آید.[۵] اما می‌توان این­گونه برداشت کرد که کلیه حقوق دارای جهت اجتماعی و هدف خاصی هستند که نباید خلاف جهت تشریع آن مورداستفاده قرار گیرند. به عقیده ژسران «در هر مورد که از حقی برخلاف منظور و هدف غائی آن حق استفاده شود، سوءاستفاده از حق تحقق یافته است» بنابراین نظر، حق، دارای جنبه­ی نسبی است و دارنده­ی آن در اعمال حق، اختیارات مطلق ندارد.[۶]

 

بند دوم. مفهوم نظریه جهت نامشروع

 

شاید همین جا بتوانیم از نظریه جدیدی بحث کنیم، و آن، «نظریه جهت نامشروع»در عمل اداری است؛ همان‌طور که جهت نامشروع در قراردادها موجب بطلان قرارداد می‌شود، در عمل اداری نیز می‌توانیم این تعبیر را داشته باشیم، یعنی وقتی جهت عمل اداری به هدفی جز آنچه که مقنن پیش‌بینی کرده منحرف شود، این انحراف می‌تواند موجب بطلان عمل اداری گردد.

 

جهت، عبارت از امری است که معامله کننده برای رسیدن به آن، معامله را انجام می­دهد. جهت، علت معامله نیز نامیده می‌شود. جهت معامله بر دو قسم است: الف) جهتی که صریحاً یا ضمناً مورد توافق طرفین در عقد قرار گرفته، مشروع بوده و برخلاف اخلاق حسنه نباشد. ب) جهتی که صریحاً یا ضمناً مورد توافق طرفین در عقد قرارگرفته غیر مشروع و بر خلاف اخلاق حسنه باشد. تصمیمات قضائی از خط و مشی قانون منحرف شده و در موارد عدیده جهت غیر مشروع را مانند علت (مقصود بلافاصله  مستقیمی که متعهد را وادار به تعهد می نماید به‌طوری که هرگاه اشتیاق رسیدن به آن مقصود برای متعهد نبود هیچ زمان خود را دچار بار سنگین تعهد نمی نمود) غیرمشروع موجب بطلان معامله دانسته است و در این امر مواجه با انتقاد حقوقیین شده است. تصمیمات قضایی مزبور مبتنی بر آن است که با درج داعی غیرمشروع در قرارداد، رابطه شدید و بستگی بین داعی و تعهد ایجاد می‌شود که در اثر آن در معامله تأثیر و سرایت می‌کند. قانون مدنی در نظریه مزبور، پیروی از قول مشهور فقها امامیه نموده که در صورت امتناع متعهد از انجام تعهد به‌طور مطلق، حق فسخ را برای متعهدله نشناخته اند، زیرا حقوق امامیه حق فسخ را برای جبران ضرر ناشی از قرارداد به متضرر می‌دهد و آن در صورتی است که طریق دیگری برای جبران خسارت نباشد، و با قدرت به اجرای قرارداد به وسیله اجبار ممتنع از ناحیه مقامات صالح، موردی برای حق فسخ نیست. در صورتی که نتوان ممتنع را اجبار به انجام تعهد نمود و دیگری هم نتواند آن را از جانب متعهد واقع سازد (و آن در موردی است که تعهد شخصی باشد)متنفع می‌تواند برای جبران ضرر خود معامله را فسخ نماید (مستنبط از مواد۲۳۸ و ۲۳۹ قانون مدنی)نظر غیر مشهور برآن است که درصورت امتناع متعهد از انجام تعهد، متعهدله مطلقاً حق فسخ معامله را خواهد داشت. با توجه به قانون مدنی و شرح آن و همچنین به فقه امامیه که مبنای حقوق مدنی ایران است، می‌توان گفت که مشروعیت جهت معامله آن­گونه که در ماده ۲۱۷ قانون مدنی می گوید، از مخترعات قانون­گذار ایران است و نمی‌تواند از نظر منطق حقوقی شرط اساسی برای صحت معامله قرارگیرد و هیچ یک از قوانین کنونی آن را بدین نحو شرط اساسی برای صحت معامله ندانسته اند.

 

تمایل غالب در میان حقوقدانان ایرانی آن است که «جهت» را معادل کلمه «داعی»قراردهند. «جهت»معامله در مرود هر یک از متعاملین آن نتیجه ای است که از اراده طرف دیگر با عقد قرارداد برای طرف مقابل حاصل می‌شود و همین عامل سبب می‌شود هر یک از طرفین برابر طرف دیگر تعهدی را بر عهده گیرد. «داعی»انگیزه ای خاص است که درباره ی هر معامل و متعاملی و در مورد هر معامله و تعهدی متفاوت است. بعلاوه در طول زمان متغیر می‌باشد. «داعی»در معامله و تعهد ذاتاً عمل حقوقی نیست بلکه از زمره تصمیماتی است که هر شخص در قضایای زندگی اجتماعی خود اتخاذ می‌کند. جهت را نمی‌توان با علت معامله نیز یکی دانست. مثلاً علت در بیع تحصیل مالکیت بر مبیع است ولی جهت طرز به کار بردن و استفاده از آن می‌باشد؛ علت در معاملات امری منضبط و ذاتی و روشن است ولی جهت در آن­ها ممکن است در تغییر و اختفاء و ابهام بوده باشد.

 

جهت معامله عبارت است از هدف غیرمستقیمی که معامله کننده از تشکیل عقد در سر می پروراند. داعی و جهت معامله امری است که پیش از وقوع معامله در ذهن متعاملین متصور و متمرکز بوده و معامله به قصد حصول آن صورت می گیرد. بنابراین تأثیر آن در تشکیل اراده طرفین قرارداد به قدری شدید است که می‌توان گفت بدون آن اراده آنان معلول است.یکی از شرایط صحت معامله این است که جهت معامله مشروع باشد. ماده۲۱۷ قانون مدنی مقرر می دارد: «در معامله لازم نیست که جهت آن ذکر شود ولی اگر تصریح شده باشد باید مشروع باشد، و الا باطل است». طبق این ماده لازم نیست که در همه موارد، جهت معامله مشروع باشد، بلکه وقتی این شرط لازم است که جهت معامله تصریح شده باشد. کلمه مشروع، مفهومی عام تر از« قانونی» دارد و دامنه ای به مراتب وسیع تر.نتایجی که از تجزیه و تحلیل ماده ۲۱۷ به دست می آید را می‌توان اینگونه خلاصه کرد که: ۱) بنا بر مفهوم قسمت اول این ماده و صراحت ماده ۱۹۰ قانون مدنی هر معامله باید جهتی داشته باشد و اگر معامله­ای بدون جهت صورت گیرد بنابر حکم کلی این ماده باطل است. ۲) اگر جهت در معامله تصریح شده باشد باید مشروع باشد. کلمه «مشروع»در این بخش از ماده دارای ابهام است که رویه قضایی رفع این ابهام را به عهده دارد. ۳) درباره جهت نادرست، قانون مدنی ایران ساکت است و شاید به این تصور بوده که معامله با جهت نادرست همان معامله بدون جهت است؛ چنین به نظر می‌رسد که اگر جهت معامله ای امری نادرست و غیرواقعی پیش ­بینی شده باشد، باید جهت واقعی آن جستجو گردد، اگر جهت واقعی معلوم گردید و نامشروع نبود، معامله نافذ است و اگر جهت یافت نشود یا نامشروع باشد معامله باطل است. ۴) از عبارت «… اگر تصریح شده باشد، باید مشروع باشد» مندرج در ماده ۲۱۷ نباید برداشت کرد که اگر تصریح نشده باشد می‌تواند نامشروع باشد، چرا که طبع قانون این­گونه است که تنها از اعمال حقوقی مشروع و صحیح و قانونی حمایت می‌کند.چنانچه جهت معامله ای نامشروع باشد ولی متعاملین آن را به سکوت برگزار کنند، چنان معامله ای در دادگاه قابل ابطال است.

 

[۱] حسینی،سیدنیما؛معامله به قصد فرار ازدین ،دادرسی،۱۳۸۲،شماره۳۷ ، ص۶۹

 

[۲] کاشانی،همان،صفحه۲۲۵

 

[۳] همان ،صص۵۶و۷۴

 

[۴] امامی،سیدحسن،حقوق مدنی،جلد یک،تهران،اسلامیه ۱۳۸۷،صص۲۳۱-۲۳۲

 

[۵] درویش خادم،بهرام،معامله به قصد فرار ازدین، مجله دانشکده حقوق و علوم سیاسی(دانشگاه تهران)،۱۳۷۰ شماره ۲۶ ،ص۶ شماره ۲۶برگرفته از صفحه۱۰ به نقل از دکتر ناصرکاتوزیان،حقوق مدنی«ضمان قهری_مسولیت مدنی»ص ۲۱۵

 

[۶] کاشانی،سید محمود،همان،ص ۲۲۶ به نقل از ژسران،نظریه سوءاستفاده از حق،ص۲۳۱

 

[۷] هداوند،مهدی؛ نشست علمی نظارت قضایی بر سوءاستفاده از اختیارات توسط مقام اداری۱۳۹۳

 

 

 

[۸] امامی،سیدحسن،همان،صص ۲۲۵-۲۳۱

 

[۹] سلجوقی،محمود،عنصر جهت در معاملات ،کانون وکلا،۱۳۵۷شماره ۱۴۲،صص۶۴-۶۵

 

[۱۰] گلستانی،اسماعیل؛مشروعیت جهت معامله و منجزات مریض،کانون وکلا؛شماره ۱۱۹،بهار۱۳۵۱٫ص۵۶

 

[۱۱] همان.ص۵۸

 

[۱۲] قاسمی،رسول،حیله و تقلب نسبت به قانون در حقوق ایران و فقه،تهران، جنگل،۱۳۹۱، ص ۱۰۱

 

[۱۳] سلجوقی،همان، ص۶۶

 

[۱۴] گلستانی،اسماعیل،مشروعیت جهت معامله و منجزات مریض،کانون وکلا،۱۳۵۱،شماره ۱۱۹،ص۵۹

علی­رغم شباهت­هایی که بین دو نظریه جهت نامشروع و تقلب نسبت به قانون وجود دارد، اما تفاوت هایی نیز ما بین این دو نظریه به چشم می خورد و همین تفاوت ها موجب شده تا برخی از حقوقدانان وجود هرگونه رابطه ای را ما بین این دو نظریه انکار کنند. نظریه جهت نامشروع فقط در قلمرو تعهدات و قراردادها ظاهر می‌شود. حال آنکه تقلب نسبت به قانون ممکن است در قالب عمل حقوقی یا واقعه حقوقی صورت گیرد. بنابر این نظریه، جهت تنها درخصوص معاملات مبتنی بر تقلب نسبت به قانون از جمله معامله به قصد فرار از دین و نظایر آن قابل اعمال است. نظریه جهت نامشروع، جنبه ذهنی دارد و به نتایج حاصل از عمل حقوق توجهی ندارد. از جمله دیگر تفاوت های بین این دو نظریه، ضمانت اجراهای آن هاست. یکی از شرایط صحت معامله مشروعیت جهت است و در صورت نامشروع بودن جهت و تصریح آن، معامله باطل است. اما ضمانت اجرای تقلب نسبت به قانون، حسب مورد در معامله به قصد فرار از دین، معامله معارض یا معامله صوری متفاوت است و منحصر به بطلان عمل حقوقی نیست.

 

صرف نظر از مفهوم سوءنیت که مورد قبول کلیه حقوقدانان است، تعاریف دیگری از قصد تقلب شده است. بعضی قصد تقلب را به معنی قصد اضرار دانسته اند. وسیله ای که غالباً برای تقلب نسبت به قانون مورداستفاده قرار می­گیرد اعمال صوری است. عمل صوری عبارت از عملیاتی است که به وسیله آن­ها یک وضعیت حقوقی ظاهری غیر از وضعیت حقوقی واقعی ایجاد می‌شود. آنچه در قدیم در کشور ما به‌عنوان رسم القباله معروف شده و در تقریر اسناد متداول است نوعی    simulation یا معامله صوری است. از حمله در تنظیم اسناد رسمی معمول است برای اینکه به یک توافق اثر الزام آور بدهند، برای رفع هر گونه شک و شبهه و محکم کاری بیشتر از آن را به صورت شرط ضمن عقد لازم قرار می دهند و می نویسند که مثلا: زید ضمن عقد خارج لازم، تعهد نمود که فلان کار را انجام دهد در حالیکه حین عقد لازم ی در خارج تحقق نداشته و طرفین به‌طور صوری به وقوع آن اقرار می کنند. ولی چون انگیزه های نامشروع در این امر وجود ندارد ایرادی از نظر حقوقی بر آن وارد نیست. ولی ممکن است محرک انسان در استفاده از عقد صوری، حیله و تقلب مسبت به اشخاص باشد: کسی که اموال او در معرض توقیف طلبکاران است، دارائی خود را به صورت ظاهر به یکی از دوستان خود مستقل می‌کند، در حالی­که تبانی طرفین بر این است که این قرارداد ظاهری است و ملکیت اموال کماکان مربوط به بدهکار است.معامله صوری در حقوق مدنی هر معامله ای است که ظاهر آن خلاف باطن آن باشد.اعمال صوری در این موارد به منظور نقض قانون به کار می روند و واضح است که ماهیت و طبیعت عمل حقوقی را تغییر نمی دهند و به محض اینکه سرپوش ظاهری برداشته شود، طبیعت عمل انجام شده آشکار می گردد. در این صورت اگر واقعیت و مضمون عمل صوری برخلاف الزامات قانونی باشد با ضمانت اجری آن عمل واقعی که این عمل صوری آن را مخفی کرده است مواجه می‌شود. در نتیجه عمل حقوقی صوری نوعا برای فرار از قانون به کار می رود ولی در حقیقت در طبقه تجاوز مستقیم به قانون قرار می گیرد. لازم به ذکر است غالب مثال­هایی که در فقه اسلام به‌عنوان حیله ذکر شده است از قبیل عمل صوری است و تقلب به معنی حقیقی نیست.

 

معامله به قصد فرار از دین با معامله صوری تفاوت هایی دارد از جمله اینکه اگر ثابت شود که دوطرف، معامله را آن­گونه که ظاهر آن نشان می‌دهد انشا نکرده ­اند، چنین عقدی اصولا واقع نشده است، ولی معامله به قصد فرار از دین واقع شده و به لحاظ تعارض با حقوق طلبکاران در برابر آنان غیرنافذ است. همچنین در دعوای بطلان معامله صوری، کافی است ثابت شود که دو طرف قصد معامله کردن نداشته اند. فلذا باید گفت در معامله صوری بطلان مستند به صوری بودن است و معامله صوری باطل است و معامله به قصد فرار از دین بین دو طرف نافذ ولی غیر قابل استناد در برابر طلبکاران است.[۵]

 

درحقوق ایران، و نیز در حقوق کلیه کشورهای متمدن، اصل لزوم قراردادها به‌عنوان اصلی مسلم پذیرفته شده است (مواد ۱۰ و ۲۱۹ قانون مدنی) به موجب این اصل طرفین قرارداد ملزم به ایفاء تعهدات ناشی از آن بوده و نمی‌توانند از اجرای مفاد قرارداد امتناع نمایند. مع الوصف در حقوق اروپایی اصل دیگری به نام «حسن نیت»نیز بر اجرای قراردادها حکومت می‌کند که قانون مدنی ما بالصراحه از آن نامی به میان نیاورده است. این سکوت موجب گردیده است که تعدادی از حقوقدانان، در مباحث مربوط به معاملات و اجرای عقود، از این اصل و آثار آن سخن به میان نیاورند.کسانی هم که به طرح مسأله پرداخته اند، هر یک از حسن نیت، مفهومی خاص را اراده نموده، در خصوص حکومت یا عدم حکومت آن بر قراردادها و نوع آثار آن و نتایج آن نظرهای متفاوتی ابراز داشته اند.در تقلب نسبت به قانون حتما باید یک الزام قانونی باشد. قانون فقط به مفهوم مصوبات مجلس نیست، بلکه تصویب نامه ها و آیین نامه های اداری را نیز شامل می‌شود. تقلب می‌تواند نسبت به قانون یا شخص ثالث باشد. اصولا هر تقلبی می‌تواند نسبت به قانون و نسبت به شخص ثالث باشد؛ هر دو این­ها متوجه یک الزام قانونی هستند. از جهت عملی ممکن است این تقسیم بی فایده نباشد؛ زیرا هرچند تقلب همیشه متوجه یک الزام قانونی است ولی در مواردی که شخص معین متضرر از آن و برای اثبات آن تلاش می‌کند ممکن است در حقوق ما از ضمانت اجرا مستقلی غیر از سانکسیونی(جریمه) که در مورد تقلب نسبت به قانون به کار می رود استفاده شود.

 

حسن نیت در مقابل سوء نیت مفهومی است اساساً اخلاقی، که امروزه رنگ حقوقی نیز به خود گرفته است. این اصطلاح که در لغت به معنی قصد نیکوست، به‌عنوان روح تجارب حقوقی و اجتماعی تلقی شده است و به صورت تنگاتنگ به اجرای انصاف همت می گمارد. حسن نیت متضمن جنبه ای از اخلاق است که می‌توان از آن به اراده حسن تعبیر نمود.این مفهوم با واژه هایی مانند انصاف، رفتار متناسب با وجدان، شایستگی، روح همبستگی و تعاون و صداقت نسبت به واقع همراه بوده و در صفاتی چون وفاداری، اخلاص، اجتناب از خدعه و خیانت که از خصلت های نیک انسانی است، متجلی می‌شود. حسن نیت در نظام حقوقی ایران معادل Good fait انگلیسی است. نویسندگان داخلی Good fait  را به حسن نیت، صداقت و درستکاری ترجمه کرده اند. مفهوم حسن نیت، که در قراردادهای تجاری بین المللی مورد نظر قرار می­گیرد، با آن چه در قراردادهای داخلی در نظر گرفته می‌شود، متفاوت است.آکسفورد آن را معادل Honesty   می داند و در توضیح آن آورده است: An act carried out in good faith is one carried out honesty. حسن نیت حاکی از صداقت رفتار منصفانه و بیان کامل حقایق بوده در حالی که سوءنیت حاکی از عدم صداقت، فریب و پنهان کردن حقایق است. بلک(Black) حسن نیت را یک حالت درونی مبتنی بر قصد و نیت شخص دانسته که دارای دو جنبه ایجابی و سلبی است: از جنبه ایجابی به معنی قصد و باور درست و پسندیده و ازجنبه سلبی، به مفهوم خودداری از حیله، اغفال، کتمان واقعیت و پرهیز از تحصیل هرگونه امتیاز نامعقول از دیگری است.

 

به نظر مجلس اعیان انگلستان، حسن نیت عبارت است از: رفتار منصفانه ، آشکار و بدون هر گونه پنهان کاری.در حقوق مدنی فرانسه حسن نیت دامنه وسیع دارد. قانون مدنی ایران نخست در مواد باب غصب از فقه پیروی کرد، ولی در سال های اخیر اندکی از آن منحرف شد و از حقوق فرانسه اقتباساتی کرد. عناصر حسن نیت عبارتند از: اول: اقدام به فعل خواه آن فعل عمل حقوقی (عقد یا ایقاع) باشد خواه نه. دوم: مورد فعل مذکور مال باشد اعم از منقول یا غیر منقول. سوم: اعتقاد فاعل به صحت فعل خود که به صورت تصرف در مال غیر است.

 

دراین راستا در بیان مفهوم سوءاستفاده از اختیار در حقوق عمومی  می‌توان گفت: «سوءاستفاده از اختیار به معنای استفاده از اختیار قانونی به وسیله مقام عمومی واجد آن اختیار، بدون تجاوز و خروج از حدود و قلمرو بیرونی اختیار و بدون نقض اصل قانونی بودن عمل اداری در مفهوم مضیق آن، در راستای هدفی به جز هدف مورد نظر مقنن از اعطای آن اختیار است، اعم از این‌که آن هدف، قانونی یا غیرقانونی باشد، بنابراین سوءاستفاده از اختیار را فقط به موارد سوء نیت مقام اداری نباید محدود کرد. باید گفت سوءاستفاده آشکار یا پنهان باشد، در جهت منافع شخصی یا خیرخواهانه باشد، اعم از این‌که هدف محقق شود یا نشود، مهم نیست هدفی را که مقام اداری دنبال می کرده، غیرقانونی است و حتی ممکن است آن هدف محقق نشود همین که بتواند منجر به اضرار به افراد و اشخاص خصوصی یا تجاوز به منافع عمومی‌شود، اعم از این‌که قصد و انگیزه اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی وجود داشته یا نداشته باشد و اعم از این‌که اضراری به اشخاص یا منافع عمومی وارد شده یا نشده باشد».

 

 

 

[۱] قاسمی،رسول،همان، صص۱۰۳-۱۰۶

 

[۲] کاشانی،سید محمود،همان،صص۷۶-۸۵

 

[۳] جعفری لنگرودی،محمد جعفر،همان،جلد پنجم،شماره ۱۳۰۲۱

 

[۴] منبع پیشین،ص۸۵

 

[۵] حسینی،سیدنیما،همان،ص۷۱

 

[۶] صالحی راد،محمد، حسن نیت در اجرای قراردادها ،مجله حقوقی دادگستری،۱۳۷۸، شماره ۲۶ ،صص۸۳-۸۴

 

[۷] کاشانی،سید محمود،همان،صص۴۳-۴۵

 

[۸] دهخدا علی اکبر،لغت نامه،جلدششم،چاپ اول، تهران ،دانشگاه تهران،۱۳۷۳

 

[۹] صالحی راد،محمد، همان ، ص۸۷

 

[۱۰] اصغری آقمشهدی،فخرالدین،ابوئی،حمیدرضا،حسن نیت در انعقاد قراردادها در حقوق ایران و انگلیس، اندیشه های حقوق خصوصی ،۱۳۸۷،شماره۱۲،ص۳۱

 

[۱۱] اسکینی،ربیعا؛نیازی شهرکی،رضا،مفهوم اصل حسن نیت و رفتار منصفانه ،گواه، ۱۳۸۶- شماره ۱۰ ص۴ به نقل ازحسین قشقایی،شیوه تفسیر قراردادهای خصوصی در حقوق ایران و نظام های حقوقی معاصر،(تهران مرکزی انتشارات دفتر تبلیغات اسلامی ،چاپ اول۱۳۷۸)ص۱۹۶

 

[۱۲] همان ،به نفل ازoxford dictionary of law, oxford university press forth edition. 1997

[۱۳] اسکینی،ربیعا؛نیازی شهرکی،رضا،همان،ص۵

 

[۱۴] اصغری آقمشهدی،فخرالدین؛ابوئی،حمیدرضا،همان، ص ۳۱

 

[۱۵] همان ص ۳۲ به نقل از Treitle G.(2003)’the law of contract’ ۳^rd edition,London,Blackstone

 

[۱۶] جعفری لنگرودی،محمد جعفر،همان،جلد سوم، شماره ۶۰۶۹

 

 [۱۷]هداوند، مهدی؛ نشست علمی نظارت قضایی بر سوءاستفاده از اختیارات توسط مقام اداری،همان

براساس نظریه­ های  سیاسی که از قرن ۱۷ میلادی به بعد مطرح شد، دولت، ضرورتی بود که بشر برای حفظ امنیت و آسایش خود به تأسیس آن دست یازید. بنابراین، به‌عنوان موجودی ثانوی، نمی‌توان آن را موجودی ذی حق برشمرد؛ لذا تنها می‌توان به دولت صلاحیت را نسبت داد نه حق؛ به این معنا که صلاحیت، قدرتی است که با رضایت شهروندان به دولت داده شده است. بر همین اساس، استفاده از این قدرت عمومی باید مشروط به شروطی باشد. مهم ترین و پایه ای ترین این شروط را می‌توان «عدم جواز خروج از صلاحیت» دانست.نظارت قضایی به‌عنوان ابزار کارآمد درحقوق اداری مدرن دارای شرایط و معیارهایی است. ضوابط خاص این ابزار  در نظام های حقوقی متفاوت با هم اختلافاتی دارد.

 

در نظام حقوقی کشورمان، با هدف “رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نـسبت به مأموران و ادارات و آیین نامه های دولتی خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیـارات مقـام تصویب کننده ” کنترل قضایی  اعمال اداری به نهادی که زیرنظر رئیس قوه ی قـضاییه تـشکیل می شود.

 

در فصل اول از این بخش معیارهای نظارت قضایی در نظام حقوقی انگلستان به‌عنوان یک نظام با رویه ای موفق در این زمینه مورد بررسی قرار می گیرد در رویه حاکم بر دادگاه های انگلستان معیارهای متنوعی در پرونده های نظارت قضایی مورد استناد قرار می­گیرد ازجمله اصل قنونی بودن، عقلایی بودن و… پس از آن در فصل دوم معیارهای متناسب با نظام حقوقی ایران و رویه دیوان عدالت اداری مورد بحث و بررسی قرار می گیرند؛ هدف از این فصل بررسی آن دسته از معیارهای ریه دادگاه­های انگلستان است که با روح قوانین و پرونده های نظارت قضایی موجود در دادگاه­های اداری ایران سازگاری دارد و می‌تواند مورد استناد قرار گیرد یا دست کم در ادبیات حقوقی ایران وارد شود.

 

فصل اول. معیار های نظارت قضایی در قوانین و رویه‌های قضایی ایران و انگلستان

 

کنترل قضایی اعمال مقامات اداری، بحث های بسیار دشواری در حقوق عمومی را ایجاد می‌کند.[۲] راهکار قانونی بسیاری از اختلاف­های اداری، شامل مجموعه ­ای از صلاحیت‌های قضایی می‌شود.در همین راستا، دیوان عدالت اداری موظف است شکایات مبنی بر  مخالفت تصویب نامه ها و آیین نامه­های دولتی با قواعد شرعی را به شورای نگهبان ارجاع نماید. اگر شکایت به دلیل مخالفت تصویب نامه یا آیین نامه با قوانین، و یا به دلیل خروج از حدود اختیارات قوه مجریه باشد، شکایت واصله در هیأت عمومی دیوان مطرح می‌شود و چنانچه اکثریت اعضای هیأت عمومی، شکایات را وارد تشخیص دهند، حکم ابطال آن را صادر می نمایند.

 

گفتار اول از این فصل به بررسی قانون دیوان عدالت اداری و معیارهای نظارت قضایی ارئه شده در آن می پردازیم. پس از آن با بررسی چند رأی شعب و هیأت عمومی دیوان به نحوه استناد و استدلال قضات دیوان عدالت اداری در زمینه نظارت قضایی با تمرکز بر پرونده­های سوءاستفاده از اختیارات مقامات اداری می پردازیم.

 

گفتار دوم مفهوم سوءاستفاده از اختیارت و نظارت قضایی بر آن را در رویه حقوق انگلستان مورد بررسی قرار می‌دهد. با بررسی آراء دادگاه­های اداری انگلستان و نظریات حقوقدانان انگلیسی می‌توان دسته بندی از معیارهای نظارت قضایی به‌طور کلی و بر سوءاستفاده از اختیارات به‌طور خاص عقلایی بودن و بی‌خردی، اصل انصاف رویه، اصل قانونی بودن و… دست یافت.

 

 

 

گفتار اول. معیارهای نظارت قضایی در قانون و رویه دیوان عدالت اداری ایران

 

در نظام حقوقی کشورمان، با هدف “رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نـسبت به مأموران و ادارات و آیین نامه های دولتی خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیـارات مقـام تصویب کننده کنترل قضایی”،  اعمال اداری به نهادی که زیرنظر رئیس قوه ی قـضاییه تـشکیل می شود و در حقیقت دادگاه اختصاصی بوده و مربوط بـه دادگـستری اسـت، یعنی به «دیوان عدالت اداری»واگذار شده است.در بند اول مفهوم و حدود معیارهای نام برده شده در قانون دیوان به‌عنوان بخشی از ادبیات حقوق اداری ایران بیان می‌شود.

 

بند دوم به بررسی کاربرد این معیارها در رویه دیوان عدالت اداری نظر دارد. برداشت و درک قضات دیوان عدالت اداری از معیارهای ارئه شده برای نظارت قضایی را می‌توان با بررسی آراء صادره از دادگاه های اداری به خوبی بررسی نمود. این امر در ادامه نشان می‌دهد که قضات دیوان از بین این معیارها نتوانسته اند با مفهوم سوءاستفاده از حق ارتباط برقرار کرده و آن را به‌طور دقیق شناسایی کنند؛ لذا غالباً به معیارهای دیگری هم­چون  غیرقانونی بودن، مطابقت با شرع و یا تناسب استناد می نمایند؛ به همین دلیل هر یک از این معیارها به‌طور متخصر توضیح داده می شوند.

 

بند اول. معیارهای موجود در قانون دیوان عدالت اداری و قوانین مرتبط

 

قانون­گذار در قانون عادی، ضوابط تشکیل و رسیدگی به این اصول را مورد اشاره قرار داده است. این موضوع مطابق بند یک ماده ۱۹ سابق قانون دیوان عدالت اداری، بر عهده ی هیأت عمومی دیوان گذاشته شده بود. بدین نحو که رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین­نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری، تصمیمات و اقدامات آنها از حیث مخالفت مدلول آن­ها با قانون و احقاق حقوق اشخاص، قابل رسیدگی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است.

 

ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری، در راستای برشمردن صلاحیت‌ها و وظایف هیأت عمومی دیوان، این­گونه بیان می‌کند که: «رسیدگی به شکایات، تظلمات، اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین نامه ها و سایر تظلمات و مقررات دولتی و شهرداری ها و موسسات عمومی غیردولتی، در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط و یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود….» این بند را شاید بتوان تنها موردی دانست که در مقام بر شمردن معیارهای نظارت قضایی برآمده است. معیارهای نظارت قضایی را به‌طور کلی می‌توان در چند دسته بررسی کرد.

 

آن دسته از مواد قانون دیوان عدالت اداری که جهات نظارت قضایی را بیان می‌کند، درواقع مخالفت با قانون یا شرع یا خروج از حدود اختیارات را بیان می‌کند؛ یعنی قایل به این است که خروج از حدود اختیارات می‌تواند جهت مستقل باشد، یا در ماده ۱۲ در اشاره به بحث سوءاستفاده از اختیارات، از واژه «یا»استفاده می‌کند و مقرر می‌دارد: «بر خلاف قانون بودن یا مغایرت آن با شرع یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و سوءاستفاده از اختیارات»؛ یعنی به نوعی قانون­گذار این ظرفیت را در ماده ۱ و ۱۲ در اختیار مقام قضایی قرار داده است که بخواهد فارغ از قانون، تشخیص دهد که آیا عوامل مرتبط لحاظ شده اند یا خیر؟ آیا عوامل غیرمرتبط لحاظ شده اند؟ آیا هدفی غیر از هدف قانون­گذار در این جا لحاظ شده است؟

 

این نهـاد، “پس از رسیدگی وفق مقررات برای حل اختلاف طرفین، مبـادرت بـه اظهـار نظـر و صـدور رأی می کند”.  و بنا بر قانون مربوطه، دیوان صلاحیت دارد در مواردی که تصمیم ها یا اقـدام هـا و یـا  مقررات صادره از سوی مراجع دولتی و اداری “به علت برخلاف قانون بـودن آن و یـا صـلاحیت نداشتن مرجع مربوط، تجاوز، سوءاستفاده از اختیارات، تخلف در اجراء قـوانین و مقـررات و یـا خودداری از انجام وظایف قانونی که خود موجب تضییع حقوق اشخاص می شود” توسط اشخاص حقیقی و حقوقی، مورد شکایت، اعتراض و تظلم خواهی قرار گیرد، اقدام به رسیدگی کند. از این رو می‌توان قایل شد که براساس قانون دیوان عدالت اداری، جهات کنترل قضایی در نظام حقوقی ایران عبارتند از:

 

الف- مخالفت با قانون

 

ب- صلاحیت نداشتن مرجع مربوط

 

پ- تجاوز از اختیارات

 

ت- سوءاستفاده از اختیارات

 

ث- تخلف در اجرای قوانین و مقررات

 

ج- خودداری از انجام وظایف

 

آنچه در رویه دیوان قابل توجه است، این است که دیوان به شدت خود را به مواردی که قانون­گذار هدف خود را بیان کرده باشد، محدود می‌کند. باید توجه داشت که گاه، قانون­گذار طبق آنچه که در رویه نظام حقوقی انگلستان است، ملاحظاتی را مطرح کرده که این ملاحظات باید مورد توجه قرار می­گرفتند، اما مقام اداری، ملاحظات مزبور را مورد توجه قرار نداده است. و گاه مقام اداری در مقابل، ملاحظاتی را که نباید مدنظر قرار می‌داده، مورد توجه قرار داده است، و باید پاسخگو باشد. دیوان عدالت اداری در برخی آراء، بیان می‌کند که مجموعه‌ای از ملاحظات باید مورد توجه مقام اداری قرار می گرفت، اما مقام اداری ملاحظات یا عوامل دیگری را که غیرمرتبط بوده، مورد توجه قرار داده است.

 

فراتر رفتن از چارچوب صلاحیتی که مقنن اعطا نموده است، که می‌تواند سه وجه داشته باشد:

 

۱)خروج از صلاحیت به نفع خود

 

۲)خروج از صلاحیت به نفع دیگری

 

۳)خروج از صلاحیت به نفع اداره

 

در موادری که مقام صادر­کننده تصمیم در صدور آن صالح می‌باشد، با مفهوم خروج از صلاحیت مواجه می شویم. خروج از صلاحیت از معیارهای درونی و ماهوی نظارت بوده و احراز آن از سوی قاضی مستلزم غور در ماهیت و مفاد تصمیم مورد مناقشه است.

 

عدم صلاحیت، یک معیار بیرونی یا شکلی است که قاضی اداری با توجه به آن می‌تواند اداره را بدون توجه به ماهیت و چیستی آن و صرفا با توجه به جایگاه مقامی که آن را صادر نموده است، ابطال کند. برای مثال هرگاه مدیر کل امور استخدامی یک نهاد اداری یک کارمند را اخراج کند، قاضی اداری می‌تواند بدون ورود به ماهیت این مسأله در خصوص این تصمیم اظهارنظر کند.

 

اما نظارت بر خروج از صلاحیت یک گام فراتر از نظارت براساس معیار عدم صلاحیت است و باید توجه داشت که دارای عینیت کمتری است و به همین دلیل استناد به این معیار در نقض اعمال دولت همواره می‌تواند بین دو قوه مجریه و قضاییه مناقشه برانگیز باشد.

 

[۱] آقایی طوق،مسلم، مبانی و ماهیت نظارت قضایی بر اعمال دولت: مطالعه تطبیقی کشورهای فرانسه، انگلستان و آمریکا،پژوهش نامه حقوقی ،۱۳۸۶، شماره ۱ ، ص۱۴۱

 

[۲] Galligan, D. J. “Judicial Review of Administrative Actions in English law” in Poteri, Garanzie e Diritti: A Sessanta Anni dallaCostituzione (eds) A. Pisaneschi and L. Violini (Giuffre’, 2007) p.768

 

[۳] I bidp. 769

 

[۴] تولیت،سید عباس،پاسخگویی و ابعاد حقوقی بازرسی و نظارت در نظام جمهوری اسلامی ایران،اندیشه انقلاب اسلامی، ۱۳۸۳، شماره ۱۱ و۱۲ص ۲۶

 

[۵] نجابتخواه،مرتضی.همان ، ص۸۸

 

[۶] ویژه ، محمد رضا؛کتابی رودی، احمد؛ حدود صلاحیت دیوان عدالت اداری در انتصاب مدیران موسسات عمومی غیردولتی، فصلنامه دیدگاه های حقوق قضایی،۱۳۹۳،شماره ۶۵، ص۱۸۷

 

[۷] مواد ۱ و ۱۲ قانون تشکیلات وآیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲

 

[۸] نجابت خواه،مرتضی؛نشست علمی نظارت قضایی بر سوءاستفاده از اختیارات توسط مقام اداری، همان.

 

[۹] نجابت خواه،مرتضی،مفهوم سوءاستفاده از اختیارات در نظام حقوقی کامن لا،همان،ص ۸۹

 

[۱۰] نجابت خواه، مرتضی ؛ نشست علمی نظارت قضایی بر سوءاستفاده از اختیارات توسط مقام اداری، همان.

 

[۱۱] همان صفحه۱۴۳

 

[۱۲] همان ،صص ۱۴۳-۱۴۴

دیوان عدالت اداری ایران، در کنترل قضایی اعمال اداری، غالبا محدود به اصول کلی و سنتی حقوق اداری است، و کمتر به اصول مدرن حقوق اداری در کنترل اعمال اداری دست یازیده است.

 

سوءاستفاده از اختیارات یک معیار نو پا در حقوق اداری ایران است. قانون دیوان عدالت اداری به این معیار به‌عنوان یکی از جهات نقض تصمیمات مقامات اداری اشاره کرده است؛ اما بررسی آراء دیوان عدالت اداری در شعب و هیأت عمومی نشان می‌دهد که این مفهوم همچنان در ادبیات حقوقی قضات دیوان جایگاه خود را ندارد. هر چند می‌توان با تفسیر موسع این معیار های آن ها را راهکار مناسبی برای بررسی نیست و انگیزه مقام اداری تصمیم گیرنده دانست. برای مثال در بررسی عقلانیت یک تصمیم که تنها شرایط کلی و اوضاع و احکام حاکم بر یک پرونده سنجیده می‌شود می‌توان از همین معیار برای بررسی وجود یا عدم انگیزه ی سوء تصمیم گیرنده بهره برد.

 

غالب آراء دیوان به علل و مفاهیم دیگری جهت نقض تصمیمات مقامات اداری استاد می نمایند؛ از جمله اصولی که می‌توان با توجه به نظام حقوق اداری ایران وآراء دیوان عدالت اداری استخراج کرد می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

 

     ۱٫ رعایت موازین شرعی

 

این اصل، در قانون اساسی به صورت کلی مورد تأکید قرار گرفته است. بر این اساس تصمیم مقام اداری نباید مخالف اصول و موازین شرعی باشد. دیوان عدالت اداری در صورتی که از غیر شرعی بودن تصمیم مقام اداری شکایت شده باشد، پس از اخذ نظر شورای نگهبان در خصوص غیر شرعی بودن مصوبه، حکم ابطال آن را صادر می‌کند. در این خصوص آراء متعددی صادر شده است و این اصل مبنای ابطال بسیاری از تصمیمات قرار گرفته است.

 

2. اصل تناسب و قانون­مداری

 

الف. اصل تناسب   

 

به دلیل ابتنای نظام حقوقی ایران بر نظام حقوق رومی_ژرمن، اصول کلی حقوقی از جایگاه مناسبی برخوردار نیستند، اما با این وجود، این اصل در نظام حقوقی ما بیگانه نیست و به دلیل انعکاس در حقوق کیفری ما، ذهن حقوقدانان ما با آن آشناست. به ویژه که در حقوق اداری ایران، بحث رسیدگی به تخلفات اداری به گونه ای است که لزوم برقراری تناسب میان تخلفات مندرج در ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری و مجازات­های موضوع ماده ۹ این قانون، اهمیت این اصل را دوچندان نموده است.

 

اصول دیگری را می‌توان از جمع بندی در آراء دیوان عدالت اداری استخراج کرد. آنچه در این گفتار، مورد بحث ماست، بررسی اصولی از نظارت قضایی است که در حوزه سوءاستفاده از صلاحیت‌های اختیاری کاربرد موثرتری دارد.

 

 

 

ب. اصل قانونی بودن

 

اصل قانونی بودن، از مفاهیم اساسی و ریشه ای حقوق عمومی است. در نهضت حقوق اساسی (دستورگرایی)یکی از اهداف اصلی این بوده است که قدرت دولت در یک کانال یا چارچوب مشخص اعمال گردد. در حقوق اداری نیز اصل قانونی بودن به این مفهوم است که  سازمان های اداری و مقامات آن باید به ضابطه های قانونی احترام بگذارند و اعمال و تصمیمات خود را بر بنیاد موازین قانونی اتخاذ کنند و یا انجام دهند.

 

اعمال اصل حاکمیت قانون چند نتیجه دارد اول اینکه، اداره نمی‌تواند دست به انجام عملی بزند که مغایر با قانون باشد و هر گونه عمل حقوقی اداره که مغایر با قانون باشد باطل و غیرقانونی تلقی می‌شود. لذا می‌توان گفت دستگاه دولتی و مقام اداری تا جایی که قانون­گذار به آن­ها اجازه داده است صلاحیت اتخاذ تصمیم و انجام اعمال را دارند. بنابراین نمی‌توان از موارد سکوت یا ابهام یا نقض قانون استفاده نمود و امری را در صلاحیت دستگاه دولتی قرار داد.

 

همچنین می توان نتیجه گرفت که اعمال اداری ماهیت حقوق یافته و در نتیجه ضمانت اجرای حقوقی پیدا می­ کنند، که می‌تواند ضمانت اجرای اداری و یا قضایی باشد.

 

به‌عنوان بنیادی­ترین و مهم­ترین اصل، نظام­های حقوق اداری، که قدرت و اختیارات مقامات عمومی و اداری را چارچوب­بندی می­نماید، ظرفیت حل  مشکلات ناشی از سوءاستفاده از صلاحیت‌های اختیاری را ندارد. مثلا در موردی که هیأت های تشخیص تشکیل می شوند تا رکود یا پیشرفت علمی اساتید را مشخص نمایند، که گاهاً در مواردی این بررسی ها موجب اخراج اساتید شده است، قاضی دیوان چگونه می‌تواند رکود یا شکوفایی علمی اساتید را مشخص نماید؟ این امر در اختیار همین هیأت های تشخیصی است، و در مواردی، علی رغم وجود شواهدی همچون اعطا جوایز ملی و بین المللی، این هیأت ها رأی به رکود علمی اساتید داده اند. در چنین مواردی، اصل قانونی بودن، امکان نظارت قضایی تا این عمق را فراهم نمی‌کند، چرا که اینجا حوزه صلاحیت‌های تشخیصی است.

 

از دیگر راهکار هایی که ارائه شده است، می‌توان به این مفهوم اشاره کرد که هیچ صلاحیتی مطلق نیست و صلاحیت به معنای محدودیت است. داشتن صلاحیت، مقدمه سوءاستفاده از صلاحیت است. تعبیر جالبی که یکی از حقوقدانان انگلیس دارد این است که می گوید قانون به مقام اداری اجازه می‌دهد به صلاحدید خود عمل کند، به این معنی نیست که مقام اداری بتواند به صلاحدید خود عمل کند، این تعبیر پارادوکسیکال یعنی مقام اداری نمی‌تواند به میل خودش عمل کند.

 

به موجب قانون، هر قدرت و صلاحیتی معمولا برای نیل به هدف معینی به وجود آمده است. مأمور دولت حق ندارد صلاحیتی را به جای صلاحیت دیگر به کار برد، وگرنه مرتکب سوءاستفاده از قدرت خواهد شد؛ مانند وقتی که آمادگی به خدمت که تنها به علت مقتضیات اداری می‌توان از آن استفاده کرد، برای طرد یا عزل کارمندی به کار برده شود. یا اختیارات پلیسی که فقط برای تأمین امنیت و آسایش و نظم عمومی است، از طرف مأموران برای منافع مادی اداره مورد استفاده قرار گیرد. به هر حال این وظیفه قاضی است که در هر مورد، با توجه به پرونده و دلایل و مدارک کتبی و قراین موجود، دریابد که آیا مأمور دولت در انجام وظیفه قانونی خود همان هدفی را تعقیب کرده است که قانون­گذار در نظر داشته، یا آن­که از اغراض و مقاصد دیگری پیروی کرده است.

 

برتری صلاحیت مقنن در حیطه مقرر شده در حقوق اساسی و قانون اساسی یک کشور، بدین معناست که قوه مجریه نتواند اعمالی را انجام دهد که مخالف مصوبات مجلس باشد. از این اصل می‌توان تحت عنوان “لزوم قانونی بودن عمل اداری”یاد کرد. این اصل، یکی از مبناها و معیارهای اصلی قضات اداری در بررسی اعمال اداره است.

 

نظارت بر جنبه ی ماهوی مقررات اجرایی نیز از دو منظر صورت می­گیرد: نخست قانون مداری مقررات اجرایی از جهت هماهنگی با غایت مورد نظر برای آنها که در این حالت، مقام اداری از نظر شخصی صلاحیت لازم برای وضع مقررات اجرایی را دارد ولی این مقررات را باید در حدود مقرر (وجود اختیار قانونی)و یا در چارچوب زمانی (اختیار زمانی)و مکانی (اختیار مکانی) لازم اتخاذ نماید. درواقع، در این گروه صلاحیت شکلی، مانند آنچه گفته شد، مورد نظر نیست بلکه حوزه‌ی ماهوی برای وضع مقررات اجرایی اهمیت می یابد. وضع مقررات اجرایی مکمل قوانین است و حوزه این تکمیل نیز توسط قانون گذار باید پیش بینی شده باشد. دوم، قانون مداری مقررات اجرایی از نظر هدف و انگیزه های وضع آن­ها که در این حالت گاه وضع مقررات اجرایی با قانون سازگار بوده ولی این انگیزه و هدف از این وضع است که باید مورد توجه قرار گیرد. انگیزه مقام اداری نیز طیف گسترده­ای از فهم صواب از قوانین تا عدم فراهم آوردن فضایی برای سوءاستفاده شخصی یا اداری را در برمی گیرد.

 

   ۳٫ عقلانیت

 

اصل عقلانیت، به معنی اتخاذ تصمیمات منطقی و توجیه پذیر، متعارف، مستدل و مبتنی بر حقایق، یافته­ها، مدارک و دلایل است.ماهیت مبهم و انتزاعی این معیار، احتیاط در کاربرد آن را ضروری می گرداند. تداوم در بکارگیری این معیار، خود می‌تواند قضات اداری را به نوعی خودآئینی مضر دچار سازد. به تعریف لرد گرین: «اگر تصمیم یک مقام اداری، آن چنان بود که هیچ مقام اداری عاقلی هرگز چنین تصمیمی را اتخاذ نمی کرد، دادگاه ها می‌توانند آن را مورد رسیدگی قرار دهند». در این تصمیم گیری، دادگاه به دنبال آن نیست که بداند یک مقام اداری در این چنین مواردی چه خواهد کرد، بلکه فقط می خواهد بداند کدام تصمیم است که هیچ مقام اداری هرگز آن را اتخاذ نخواهد نمود. صدور چنین تصمیمی، بسته به وضعیت کل نظام حقوقی و اداری کشور می‌تواند بسیار اتفاقی و برعکس امری عادی تلقی گردد. استناد به این معیار، به‌عنوان آخرین راه چاره در نظر گرفته می‌شود.

 

اگر تصمیم مقام اداری مطابق صلاحیت قانونی اعطا شده نیست، می‌توان برا اتخاذ تصمیم غیر قانونی این مقام یافت دلایل متفاوتی را بررسی کرد. در کنار معیار هایی که تا به امروز در آراء دیوان به آن ها استناد شده، مفهوم اشتباه در کنار مفهوم سوءاستفاده نیز قابل بررسی است.

 

اشتباه مقام اداری در حالتی است که وی صلاحیت اعطا شده را به خوبی درک نکرده باشد یا با وجود علم و اشراف به صلاحیت اعطا شده در تطبیق آن با موضوع مورد بررسی در پرونده نظارت قضایی دچار اشتباه شده باشد. اما در مورد سوءاستفاده این عدم تطبیق صحیح موضوع با حکم امری عمدی بوده است و از انگیزه هایی غیر از آنچه هدف قانون گذار از اعطای صلاحیت‌های بکارگرفته شده بوده ناشی می‌شود.

 

[۱] هداوند ،مهدی،مشهدی،علی،اصول حقوق اداری در پرتو آراءدیوان عدالت اداری،چاپ دوم ،تهران،خرسندی،۱۳۹۳، ص۲۰۹

 

[۲] ماده ۱۲ قانون تشکیلات وآیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲

 

[۳] مرادی برلیان،مهدی؛نشست علمی نظارت قضایی بر اعمال صلاحیت های اختیاری. اسنفند ۱۳۹۲

 

[۴] امامی،محمد؛استوارسنگری،کورش،حقوق اداری، جلد اول، چاپ سیزدهم،تهران،میزان،۱۳۸۹، ص۴۳

 

[۵] همان صص۴۴-۴۵

 

[۶] هداوند ،مهدی؛مشهدی،علی،همان، ص۸۶

 

[۷] هداوند،مهدی، نشست علمی نظارت قضایی بر اعمال صلاحیت های اختیاری،همان.

 

[۸] مؤتمنی طباطبایی،منوچهر،همان،ص ۴۶۷

 

[۹] آقایی طوق،مسلم،همان،ص ۱۳۹

 

[۱۰] ویژه ، محمد رضا؛کتابی رودی، احمد،همان، ص ۱۸۴

 

[۱۱] هداوند،مهدی؛نظارت قضایی،تحلیل مفهومی و تحولات اساسی،حقوق اساسی،۱۳۸۷، شماره نهم، صفحه۲۹

 

[۱۲] آقایی طوق،مسلم،همان،به نقل از Cane.P.(1996) An Introduction To Administrative Law.Oxford.Oxford university press,P208

گفتار دوم. معیار های نظارت قضایی در رویه دادگاه های اداری انگلیس

 

در نظام حقوقی انگلستان، وقتی این موضوع مطرح می‌شود، به نوعی مقام قضایی خود را با محدودیت هایی مواجه می بیند؛ چرا که نمی خواهد مرزبندی مقام قضایی و مقام اداری را در هم بشکند و وارد حوزه ای شود که حوزه صلاحدید مقام اداری است. درواقع گفته می­شود که این صلاحیت، به مقام اداری داده شده است که اختیاری عمل کند و این‌که مقام قضایی بخواهد وارد این حوزه شود، گونه ای نقض اصل تفکیک قوا به حساب می آید.

 

نظارت قضایی، یک مفهوم اساسی و مهم در حقوق انگلیس است. در جستجوی این است که اطمینان حاصل نماید که مقامات اداری اعمال حقوق عمومی را به صورت قانونی و منصفانه اجرا می کنند و از صلاحیت‌هایشان سوءاستفاده نمی کنند.  سوءاستفاده ممکن است در اصطلاحات حقوقی  به‌عنوان عملی که آشکارا از حد و مرزهای قانون یا اختیارات حقوقی سرپیچی کرده است تعریف شود؛ یا در اصطلاحات  رفاه اقتصادی به‌عنوان عملی که باعث شکست رفاه می‌شود به این علت که یا بر عقاید نافعی متکی است یا با انگیزه  نفع شخصی بوده است.

 

یکی از ویژگی های تعریف شده در نظام حقوقی مدرن این است که مردم در نظام قضایی دارای جایگاه ویژه ای می باشندو دادگاه ها مسئول سنجش قانون مداری قانون تصویب شده، تحت نام مردم هستند.

 

ابزار نهایی، (اگرچه لزوما مناسبترین ابزار نیست)که بوسیله آن، اختلاف های حقوق عمومی حل و فصل می‌شود، آوردن این اختلافات در پیشگاه دادگاه اداری و استفاده از درخواست نظارت قضایی می‌باشد. جهت موفق شدن در این ادعا (شخص یا نهادی که پرونده را به دادگاه می کشاند)باید موارد زیر را اثبات کند:

 

• شخص یا نهادی که به موجب قانون، وظیفه دارد که عمل کند یا تصمیم خاصی اتخاذ کند، به‌طور غیر قانونی از انجام آن وظیفه سر باز زده است.

 

• تصمیم اتخاذ شده یا عمل انجام شده، خارج از صلاحیتاعطا شده به شخص یا نهاد مسئول آن است.

زمینه های نظارت قضایی، وسیع و مبهم هستند و هم پوشانی دارند. یک مثال بارز قضیه Wheeler v. Leicester City Council است که تحت سه عنوان غیر قانونی بودن، غیر عقلایی بودن و رویه نامناسب بررسی می شوند. هرچند تقسیم بندی لرد دیپلاک از هم پوشانی ها جلوگیری نمی‌کند، اما در حقیقت مجلس لردان تأکید کرده است که عنوان چالش ها از هم متمایز نیستند، بلکه به یکدیگر وارد می شوند.

 

هدف عمده، جلوگیری از سوءاستفاده از قدرت است؛ که در اواخر قرن ۱۸ این نظریه منجر به ایجاد نهادهای انتخاب شده توسط قانون­گذار ها گردید. مجموعه ­ای از تشکل ها و هیأت منصفه ها که با هم ارائه دهنده دنیایی متفاوت بودند. بنیان گذاران حقوق اداری مدرن ، معتقدند دولت هایی که همیشه قضاوت های تحریف نشده دارند و با انگیزه ایجاد بالاترین رفاه و منفعت عمومی عمل می نمایند، از قدرتشان سوءاستفاده نمی کنند، بلکه آن را به صورت بسیار ابتدایی به کار می بندند؛ کوچک عمل می کنند، از این رو، حقوق اداری، اصولا معامله می‌کند بین تصمیم گیری تحریف نشده و سطح فعالیت و سرعت.

 

جایی که یک مقام دارای صلاحیت اختیاری است، کنترل شایستگی تصمیماتی که می گیرد در درجه اول یک مسئله سیاسی و اداری است. گاهی اوقات برای تصویب، یک تصمیم، نیازمند تأیید یا نظارت وزیر است. بخصوص وقتی که آیین نامه، حق کامل تجدیدنظرخواهی در دادگاه را علیه تصمیم رسمی فراهم می‌کند، دادگاه می‌تواند رویکرد خودش از شایستگی را اعمال کند، به شرط آنکه به نظر مقامی که اول تصمیم را گرفته توجه کند.

 

آموزه­های بنیادین که توسط دادگاه ها اقامه می‌شود، اساساً  بسیار آسان قابل توضیح است. یک مقام نمی‌تواند خارج از قدرتی که به او اعطا شده عمل کند، یا از آن سوءاستفاده نماید؛ اگر چنین کند دادگاه ها باید این توانایی را داشته باشند که مداخله کنند و به شهروند آسیب دیده جبران خسارت دهند. از سوی دیگر، اگر عمل  مقام در حدود قدرتی باشد که به او اعطا شده، دادگاه ها نباید مداخله کنند، مگر پارلمان به‌طور خاص به آن ها چنین اختیاری دهد، که معمولا از طریق  فرجام خواهی است.

 

 

 

[۱] نجابت خواه، مرتضی؛ نشست علمی نظارت قضایی بر سوءاستفاده از اختیارات توسط مقام اداری، همان.

 

 

 

[۲] www.ashurts.com

 

[۳] Vermeule ,Adrian, Optimal Abuse of Power,NW.U.L.Rev.2014

 

[۴] Craig R.Duct,Constitutional Interpretian  , Cengage learning ,edition8th 2003  p. 2

 

[۵] Ultra vires

 

[۶] www.publiclawproject.org.uk The public law project A brief guide to the grounds for judicial review

 

[۷]Alder, John. General Principles of Constitutionals and Administrative Law, Palgrave forth edition 2002 p. 368

 

[۸] Vermeule ,Adrian,Opcit ,NW.U.L.Rev.2014

 

[۹] Galligan, D. J, Opcit,p.779

 

[۱۰] Lewis ,  Opcit , p232