قدرت، و انحراف از آن، باید دقیقا در جایی که اجرا می شوند بررسی شوند. قدرت به‌عنوان مجموعه ای از روابط، مستلزم شناخت  اشخاصی است که این شبکه را تشکیل می دهند و مسائل مشخص را ایجاب می کنند و پس از آن موفق به ایجاد یک قدرت محلی می شوند. با در نظر گرفتن این توضیح، انحراف از قدرت ناشی از محلی شدن قدرت هاست.

 

الف .هدف نا مناسب

 

مقام عمومی از اختیارات و صلاحیت‌های تخییری خود فقط باید در جهت هدفی که آن اختیارات بخاطر تحقق آن هدف، به آن ها واگذار شده است، استفاده نمایند. بکارگیری صلاحیت‌های اختیاری در مسیر اهداف دیگری که مدنظر مقنن نیستند، یا در جهت منافع شخصی یا سیاسی یا تحقق یک هدف پنهانی، ممنوع بوده و موجب ابطال تصمیمات متخذه است.

 

دیوان، در آرایی که صادر کرده، در چند مورد، بحث دنبال کردن هدفی غیر از هدف مقنن را مورد توجه قرار داده است: یک مورد، دادنامه شماره ۳۳۰ مورخ ۱۶/۱۰/۸۰ است. در این مورد، وزارت نیرو، افزایش درآمد کل سالانه وزرات نیرو را به‌عنوان یکی از ملاک های افزایش قیمت فروش برق قرار داده است. این تصمیم به نوعی در نظر گرفتن هدفی غیر از هدف قانونگذار است؛ چرا که قانونگذار در موقعی که بنا داشته معیاری برای افزایش قیمت فروش هر کیلو وات ساعت برق تعیین کند، ملاحظه افزایش درآمد کل سالانه وزارت نیرو را در نظر نداشته است. در رابطه با بحث قانون رسیدگی به تخلفات اداری در دادنامه شماره ۴۱۲ که در تاریخ  ۱۳/۱۱/۸۱ صادر شده شده نیز می‌توان مصداق استفاده از اختیارات با هدفی غیر از هدف قانونگذار را ملاحظه کرد؛ چرا که قانونگذار در آن‌جا بیان می‌کند مدیران می‌توانند طبق قانون رسیدگی به تخلفات اداری مجازاتی را اِعمال کنند.

 

اعمال قدرت برای هدف نا مناسب بی‌اعتبار است. هدف نامناسب شامل کینه توزی یا عدم صلاحیت شخصی مقامات رسمی تصمیم گیرنده است؛ اما مثال های این مورد کم و نایاب است بیشتر مثال های هدف نامناسب  ناشی از تفسیرهای نادرست مقام عمومی از اختیاراتش هستند وگاهی به علت افراط در کمک به نفع عمومی. در پرونده Congreve v Home office  جایی که دفتر اصلی چند نفر از دارندگان مجوز تلوزیون را تهدید کرد که  اگر هر کدام ۶ پوند اضافی پرداخت نکنند مجوزشان توسط وزارت خانه باطل می‌شود، دادگاه پژوهش حکم داد که این یک اعمال نامناسب  اختیار فسخ توسط وزارت خانه است که از تهدید برای اعمال اختیاراتش به‌عنوان گرفتن مبلغ اضافی استفاده کرده است؛ پارلمان به این نهاد اجازه اجرایی داده است نه صدور حکم.

 

ب. رویه نا مناسب و بکارگیری عوامل مرتبط

 

دیوان عدالت اداری در رابطه با عوامل غیرمرتبط در تصمیم گیری یا عدم توجه به عوامل مرتبط در سال ۱۳۹۲ دادنامه ای صادر کرده که نکته جالب توجه آن این است که به بحث قانونی‌بودن اشاره نمی‌کند و صرفاً خروج از حدود اختیارات را به‌عنوان ملاک قرار می‌دهد: دادنامه شماره ۶۴۴ مورخ ۱۸/۹/۹۲ بیان می‌کند مطابق بند «ج» ماده ۶۴ قانون مالیات های مستقیم مصوب سال ۱۳۶۶در تعیین ارزش معاملاتی، قیمت ساختمان با توجه به نوع مصالح، قدمت و تراکم و طریقه استفاده از آن و نوع مالکیت از نظر عرصه و اعیان تعیین می‌شود و در تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری نیز تصریح به تعیین ارزش معاملاتی شده است. نظر به این‌که در تعیین ارزش معاملاتی هر ساختمان، رعایت متغیرهای اعلام شده ضروری است، ولی در مصوبه مورد اعتراض، ارزش معاملاتی برای تمام ساختمان های شهر به صورت یکسان بدون توجه به عوامل مذکور صرفاً بر اساس میزان تخلف طبقات و پارکینگ و تغییر کاربری و غیره تعیین شده است، به همین دلیل مصوبه مورد اعتراض خارج از حدود اختیارات تصویب شده است. این دادنامه به صورت صریح، این مصوبه را مصداق خروج از اختیارات دانسته است.

 

«از طرفی حتی در جایی که انتظار حقیقی است، مدعی ممکن است تنها محق استماع در جلسه دادرسی دانسته شود. لذا تنها زمانی که دولت نتواند هیچ دلیل منطقی برای تغییر در سیاست هایش ارائه کند، دادگاه مداخله می‌کند. از طرف دیگر ممکن است دولت ملزم شود نه‌تنها دلیلی برای سیاست هایش ارائه کند بلکه برای عمل یا تصمیمی که در مورد خاص در پیش گرفته است توجیه مکمل ارائه دهد ؛ در این صورت دادگاه وارد جنبه های اخلاقی و شایستگی و در مجموع بحث انتظار مشروع فرد مدعی احترام متقابل در برابر نفع اکثریت اجتماع است. قانون نمی‌تواند این منافع را با هم ترکیب کند، بنابراین به یک تطابق نا منظم می‌رسد. به وسیله پیشنهاد استماع تخصصی که ممکن است مقام اداری را وادار به تغییر عقیده اش کند. پس انتظار مشروع باید تحت عنوان رویه نامناسب بررسی شود.

 

راه حل مناسب دیگر، پرداخت غرامت به زیان دیده است. متأسفانه هیچ حقی به غرامت در حقوق انگلستان برای اعمال غیر قانونی اداری نیست».

 

بند دوم. نظارت قضایی و معیار سوءاستفاده از اختیار در آراء شعب دیوان عدالت اداری

 

با بررسی آراء شعب دیوان عدالت اداری، می‌توان به این مهم دست یافت که که سوءاستفاده از اختیار به‌عنوان یکی از معیارهای نظارت قضایی پذیرفته شده است. در نمونه های بسیاری از آراء شعب می‌توان استناد به این معیار را در کنار معیارهایی همچون قانونیت و عقلایی بودن مشاهده کرد. برای نمونه می‌توان به آراء زیر اشاره کرد:

 

شعبه ۸ دیوان عدالت اداری، با موضوع «صدور حکم مبنی برابطال بند ۲-۵-۴ دستورالعمل نحوه صدور مجوز بسته بندی آب جهت مصارف شرب، صادره از سوی وزیر نیرو- ابطال اقدامات مصوب هیأت مدیره درخصوص تعیین تعرفه آب بسته بندی واسترداد وجوه دریافتی»،  قاضی دیوان چنین اظهار نظر می نماید که :« نظر به اینکه به موجب ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری، رسیدگی به شکایات وتظلمات واعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی ازآئین نامه ها و سایرنظامات ومقررات دولتی و شهرداریها ازحیث مخالفت مدلول آنها با قانون واحقاق حقوق اشخاص، درمواردی که تصمیمات یا اقدامات یا مقررات مذکور به علت برخلاف قانون بودن آن  و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف دراجراء قوانین ومقررات درصلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری میباشد، علی هذا این شعبه خود را صالح به رسیدگی ندانسته وقرارعدم صلاحیت به شایستگی هیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری صادر و اعلام می گردد».

 

همان طور که در رأی دیوان اشاره شده است، سوءاستفاده و تجاوز از حدود اختیارات به‌عنوان معیاری برای نظارت قضایی پذیرفته شده است و در این مورد هیأت عمومی دیوان صالح به رسیدگی شناخته می‌شود.قاضی دیوان استدلال دیگری مبنی بر وجود استفاده سوء یا عدم آن اراه نمی‌دهد و تنها به این امر که استفاده سوء اگر هم باشد در صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد از ورود به ماهیت خودداری میکند. با بررسی آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز این نتیجه حاصل می‌شود که قضات دیوان عدالت ترجیح دارند به مفهوم سوءاستفاده وارد نشوند و آراء خود را با معیار های سنتی بحث شده صادر نمایند.

 

نمونه دیگر از همین امر، در موضوع «ابطال مصوبه سیصد وهفتاد ویکمین جلسه کمیسیون تخصصی آب وزارت نیرو، درخصوص تخصیص آب غیر متعارف جهت صنعت در کفه طاقستان» نظربه اینکه به موجب ماده ۱۲ قانون تشکیلات وآئین دادرسی دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات ، تظلمات واعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آئین نامه ها وسایر نظامات ومقررات دولتی وشهرداریها ومؤسسات عمومی غیر دولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون ویا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در       اجرای قوانین ومقررات در صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری میباشد، علی هذا با توجه به موضوع مطروحه در ستون خواسته، این شعبه خود را صالح به رسیدگی ندانسته وقرارعدم صلاحیت به شایستگی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادر واعلام میگردد.

 

لذا همچون مورد پیش گفته سوءاستفاده از اختیار به‌عنوان یک معیار برای نظارت قضایی شناخته‌شده است که شعب دیوان به صلاحیت هیأت عمومی از خود رد صلاحیت می نمایند.

 

این روند در پرونده های متفاوتی در شعب دیوان دیده می‌شود، همچون، «ابطال تصمیمات متخذه شماره  ۲۲۹۱۱۷/ن/۴۷۷۵۴ ن ۲۳/۱۱/۹۰ کارگروه توسعه کشاورزی».

 

رأی دیوان بدین قرار است که،« شعبه با توجه به مفاد و محتویات پرونده نظر به اینکه به موجب ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراض اشخاص از آئین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص، در مواردی که تصمیمات یا اقدامات یا مقررات مذکور به علت بر خلاف قانون بودن آن و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاور یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می شود در صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می باشد، علی هذا قرار عدم صلاحیت به شایستگی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادر و اعلام می گردد».

 

در آراء دیگری نیز سوءاستفاده، به‌عنوان یک معیار مستند پذیرفته نشده است؛ اما نه بدلیل عدم شناسایی این مفهوم، بلکه تنها به علت نبود دلایل کافی برای صدور رأی مبتنی بر تجاوز از حدود اختیارات اعطا شده به مقام صالح؛ چرا که اثبات وجود انگیزه سوء امری انتزاعی بوده و نیازمند اثبات نیت و قصد درونی مقام اداری تصمیم گیرنده می‌باشد که می‌تواند امری محال تلقی شود. برای نمونه شاکی با تقدیم دادخواستی به دیوان عدالت اداری تقاضای رسیدگی به خواسته خود را نموده که هیأت شعبه در وقت فوق العاده به تصدی امضاء کنندگان ذیل تشکیل وچون با توجه به محتویات پرونده موجبات رسیدگی فراهم می باشد، پس از مشورت و بررسی مدارک و مستندات ابرازی و لوایح تقدیمی ختم رسیدگی رااعلام و به شرح آتی مبادرت به صدوررأی می نماید.:
«آقای ع.د. شکایتی مبنی بر تصدیق ورود خسارت به طرفیت بانک کشاورزی فراشبند و اداره شیلات فارس  ۰شیراز تقدیم و توضیح می دهد که کارشناسی غلط و تصویب طرح هایی که توجیه اقتصادی ندارد موجب ورود خسارت به وی در پرورش ماهی در مزرعه شده است، و در لایحه دیگری اعلام داشته است که این نوع ماهی در مناطق سردسیری پرورش می یابد و تصویب آن در مناطق گرم سیری موجب ورود خسارت گردیده است. سازمان جهاد کشاورزی به شرح لایحه ثبت به شماره ۲۱۱۸ مورخه ۱۳/۹/۱۳۹۱با ارائه مدارکی که دلالت بر بهره برداری شاکی از پرورش ماهی در سال های ۸۶ لغایت ۹۱ می باشد، اعلام داشته که موافقت اصولی و صدور پروانه برای شاکی در سالهای ۷۹ لغایت سال ۱۳۸۶ بوده است و سازمان جهاد کشاورزی و شیلات موافقت خود را پس از ارائه درخواست از طرف متقاضی و اخذ نظریه کارشناسان و آزمایش آب و خاک که خارج از سازمان انجام می گیرد، اقدام به صدور مجوز نموده است. با عنایت به  مراتب مذکور باگذشت بیش از ۵ سال از زمان بهره برداری و مدارک ارائه شده از سوی مشتکی عنه که دلالت بر پرورش ماهی و بهره برداری از آن وارد و تقاضای افزایش میزان سرمایه در سال ۱۳۹۰ دلالت به عملکرد و فعال بودن مزرعه مذکور در تولید بوده است، از آنجائیکه به دلالت رأی شماره ۱۴۲۷ هـ ۸۴ مورخه ۵/۱۲/۱۳۸۶ هیأت عمومی ورود خسارت از طرف مؤسسات مذکور در بند های ۱ و ۲  ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مستلزم ارتکاب فعل یا ترک خلاف قانون و وجود رابطه سببیت بلاواسطه و مستقیم بین عناصر اصلی ایجاد خسارت می باشد، نظر بر اینکه دلیلی از جانب شاکی که دلالت به تجاوز یا سوءاستفاده از اختیارات یا تخلف ازاجراء قوانین و مقررات از جانب مشتکی عنهم در صدور موافقت اصول و صدور پروانه با شد ارائه نگردیده است، بناء علیهذا شکایت مطروحه غیر وارد، تشخیص حکم به رد آن صادر و اعلام می گردد. رأی صادره قطعی است».

 

در این مورد نیز سوءاستفاده، به‌عنوان یک معیار نظارت قضایی پذیرفه شده است اما به علت عدم کفایت دلایل و مستندات این معیار در این پرونده خاص نمی‌تواند مورد استناد باشد.

 

خروج از حدود اختیارات قوه مجریه به ویژه در تداخل با صلاحیت و اختیارات قوه مقننه اهمیت فراوان می یابد و ای تفکیک حوزه های اختیارها به دقت توسط قاضی اداری دنبال می‌شود تا مقررات اجرایی جنبه قانون نیابند و قوه مجریه به قانون گذار تبدیل نشود.

 

در این حوزه اختلاط آشکاری بین نقض قانون مداری مقررات اجرایی به دلیل فقدان صلاحیت مقام اداری(نقض شکلی) و تجاوز از حوزه اختیارهای مقرر قانون گذار برای مقام اجرایی ( نقض ماهوی) قابل شناسایی است و دیوان عدالت اداری هر دو مورد را زیر عنوان «تجاوز از حدود اختیارات قوه محریه» ارزیابی می نماید. البته، هیأت عمومی در برخی موارد هم عبارت های ناصوابی را به جای « تجاوز از حدود اختیارات» به کار برده است که به لحاظ منطق حقوقی قابل توجیه نیست. برای مثال در رءی شماره ۴۰۹ به تاریخ ۱۴/۱۰/۱۳۸۲ مربوط به « ابطال بخشنامه وزارت نیرو در مورد آب بها یا حق النظاره از چاه های کشاورزی» مخالفت با اختیارات وزیر را از جمله موارد نقض قانون مداری ذکر کرده که بدیهی است که « مخالفت با اختیارات » مفهوم حقوقی ندارد زیرا اختیار یا وجود دارد و عمل اداری با توجه بدان توجیه می‌شود و یا وجود ندارد.

 

دادنامه شماره ۳۰ مورخ ۱۹/۱/۹۲، که ابطال بند ۳ بخشنامه شماره ۶۰۴ فنی سازمان تأمین اجتماعی در آن مطالبه می‌شود. دیوان در این رأی نیز اشاره ای به این نکته نمی‌کند که آیا موضوع درخواست، مصداقی از سوءاستفاده از اختیارات است یا خیر، اما در دادنامه ای که صادر می‌کند به‌نحو ضمنی تصدیق می‌کند که به نوعی سازمان تأمین اجتماعی در بخشنامه ای که صادر کرده، از اختیارات خود سوءاستفاده کرده است. چرا که موضوع شکایت، تعیین تاریخ از کارافتادگیِ کلی برای اشخاصی است که مشمول قانون سازمان تأمین اجتماعی می شوند. در نهایت، دیوان چنین تشخیص می‌دهد که سازمان تأمین اجتماعی و کمیته پزشکیِ آن، حق تعیین تاریخ از کار افتادگی را نداشته و در نتیجه سازمان تأمین اجتماعی در بخشنامه­ صادره خود، اختیارش را به طرز ناصحیحی مورداستفاده قرار داده است؛ بنابراین می‌توان گفت که به‌طور ضمنی، این بخشنامه، مصداق سوءاستفاده از اختیار است.

 

در برخی دادنامه های دیگر نیز قانونگذار به موضوع عوامل مؤثر در تصمیم گیری یا عوامل غیرمؤثر در تصمیم گیری اشاره می‌کند؛ به‌عنوان مثال، دادنامه شماره ۲۲۰ که در سال ۱۳۷۹ صادر شده یا در دادنامه شماره ۱۲۷ در مورخه ۹/۴/۱۳۸۱ که در آن آمده است در تعیین ضریب ریالی جدول حقوقی ۱کارکنان شرکت راه آهن، باید عوامل مؤثر در معیشت و میزان تورم را و همچنین ضریب موضوع ماده ۳۳ قانون استخدامی کشوری لحاظ می شد، اما بدان توجه نشده است؛ یا در دادنامه شماره ۱۷۶ مورخ ۵/۸/۱۳۷۵ چنین ذکر شده است باید در تعیین فوق العاده شغل و تغییر میزان آن، عوامل مؤثر مورد توجه قرار می گرفت، اما عدم کارایی مستخدم در تعیین فوق العاده مزبور مورد توجه قرار نگرفته است. لذا در رویه دیوان اگر چه عبارت «سوءاستفاده از اختیارات» به صورت صریح مورد اشاره قرار نگرفته، اما قضات در احکام خود به نوعی به این مفهوم نزدیک شده اند.

 

اما همان‌گونه که بیان شد، هیئت عمومی در هیچ رأیی به‌طور صریح به عبارت «سوءاستفاده از اختیارات» اشاره نمی‌کند. این در حالی است که در بند ۱ ماده ۱۹ قانون سابق دیوان عدالت اداری و بند ۱ ماده ۱۲ قانون فعلی، «سوءاستفاده از اختیارات» به‌عنوان یکی از جهات کنترل قضایی توسط دیوان عدالت اداری، تصریح شده است.

 

 

 

[۱] Kudzai Chiweshe, Manase, Foucault, power and abuse of authority:Towards a sociology of corruption in Zimbabwe, State of Power 2015 report p. 3

 

[۲] هداوند،مهدی،نظارت قضایی،تحلیل مفهومی و تحولات اساسی،حقوق اساسی،۱۳۸۷،شماره نهم ،ص ۳۰

 

[۳] نجابت خواه،مرتضی، نشست علمی نظارت قضایی بر سوءاستفاده از اختیارات توسط مقام اداری، همان

 

 

 

[۴] Galligan, D. J,Opcit,  p.775

 

[۵] I bid Law p .777

 

[۶] نجابت خواه،مرتضی؛نشست علمی نظارت قضایی بر سوءاستفاده از اختیارات توسط مقام اداری،همان

 

[۷] Alder, John.Opcit,p.380

 

[۸] پرونده شماره۸/۹۲۰۹۸۶ شعبه ۸ دیوان عدالت اداری

 

[۹] دادنامه شماره ۸۸۶ شعبه ۸ دیوان عدالت اداری

 

[۱۰] پرونده شماره ۸/۹۲۰۰۲۸ شعبه ۸ دیوان عدالت اداری

 

[۱۱] شماره رأی توسط دیوان عدالت اداری محفوظ مانده است.

 

[۱۲] دادنامه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شماره های ۷۰و ۷۱ به تاریخ ۷/۹/۱۳۶۷ در ابطال موادی از آیین نامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام صنفی.

 

[۱۳] ویژه، محمد رضا، همان، ص۱۹۳

 

[۱۴] نجابت خواه،مرتضی؛نشست علمی نظارت قضایی بر سوءاستفاده از اختیارات توسط مقام اداری.همان