بند دوم: توسعه‌ی قلمرو پوشش‌های تأمین اجتماعی

حق برخورداری از تأمین اجتماعی حقی است همگانی، به همین دلیل مختص به اقشار خاصی مانند کارگران نیست و همه‌ی اعضای جامعه را در صورت وجود شرایط لازم، حمایت نموده و دارای قابلیّت تحت پوشش قرار دادن تمامی خطرهای اجتماعی است.[۱] منظور از توسعه‌ی پوشش‌های تأمین اجتماعی، فراگیر نمودن قلمرو پوشش‌های بیمه‌ای و حمایتیِ تأمین اجتماعی است، به نحوی که برخورداری از آن به عنوان حقوق اجتماعی افراد، شناخته شود. تعمیم پوشش‌های تأمین اجتماعی از طرق بیمه‌ها و راهبرد حمایت‌های اجتماعی، دو موضوع مرتبطی است که در دو قسمت زیر مورد بررسی قرار خواهند گرفت.[۲]

لازم است به این نکته توجه شود که، اگرچه کمک‌هایی که از جانب کمیته‌ی امداد یا سازمان بهزیستی صورت می‌گیرد در بر گیرنده‌ی زنان مطلّقه است اما این کمک‌ها‌، راجع به زمان بعد از طلاق است لذا در پرداخت حق ‌بیمه‌هایی که قبل از طلاق پرداخت می‌شود، نمی‌توانند کمکی نمایند. اضافه بر اینکه، ثمره‌ی اصلی پرداخت حق‌ بیمه از سوی دولت در این است که با چنین اقدامی دیگر لازم نیست مجدداً زنان مطلّقه پس از طلاق، از کمک‌های مالی این دو سازمان بهره‌مند شوند زیرا تحت پوشش بیمه‌ی طلاق قرار می‌گیرند و همین امر موجب برداشته شدن بار مالی زیادی از دوش سازمان‌های مزبور خواهد شد.

الف: از طریق نظام بیمه‌های اجتماعی

توسعه‌ی قلمرو بیمه‌های اجتماعی، دربردارنده‌ی این ثمره است که در سطح عمومی خطرِ ضعف و نیازمندی‌های مالی افراد تحت کنترل یک پشتوانه مطمئن قرار می‌گیرد. این امری ثابت شده است که هر چه در یک کشور بیمه‌های اجتماعی گسترش یابد، به تبع آن رفاه اجتماعی و رضایت‌مندی شهروندان از نظام حکومتیِ حاکم نیز افزایش خواهد یافت. مطالعات نشان می‌دهد که توسعه‌ی بیمه‌های اجتماعی، باعث کاهش نابرابری در‌آمدها و پایین آمدن نرخ فقر خواهد بود.[۳] دکترین نوین تأمین اجتماعی نیز بر این اصل استوار گشته است که، حمایت‌های بیمه‌های اجتماعی باید از حدود گروه‌های شغلی خاص یا مناطق جغرافیایی خاص خارج شود.[۴]

در وضعیت قانونی فعلی، زنان مطلّقه بنا به دو دلیل نمی‌توانند جزو افراد مشمول قانون تأمین اجتماعی که صرفاً متضمن بیمه‌های اجتماعی است، قرار گیرند؛ چون اولاً دامنه‌ی شمول بیمه‌های اجتماعی، واقعه‌ی طلاق را در بر نمی‌گیرد (ماده‌ی ۳ ق.ت.ا). ثانیاً زنان مطلّقه‌ی غیرِ شاغل، نه دارای رابطه‌ی استخدامی با سازمان خاصی هستند و نه جزو افرادی هستند که در مقابل دریافت حقوق یا مزد کار می‌کنند بنابراین مشمول گستره‌ی بیمه‌‌های اجتماعی نیستند[۵] (ماده‌ی ۴ ق.ت.ا)، این در حالی است که بنا به تعریف حقیقی از اصطلاح تأمین اجتماعی و با توجه به بند ۱۴ اصل سوم[۶] و اصل بیستم ق.ا[۷]، فلسفه‌ی بیمه‌های اجتماعی و اصول حاکم بر آنها مانند اصل عمومیت و اصل فراگیری[۸]، میان زنان و مردان در میزان برخورداری از مزایا و امکانات پیش‌بینی شده در قانون، فرقی نیست و به طور یکسان باید از آن بهره‌مند شوند در حالی که قانون تأمین اجتماعی محدود به شاغلین و خطرات معینی است و همانطور که پیشتر گفته شد، مردان بخش عمده‌ی جمعیت شاغل کشور را تشکیل می‌دهند فلذا بیشتر تحت پوشش قانون تأمین اجتماعی قرار می‌گیرند.

لازم است به این نکته نیز دقت شود که منظور از پایین بودن تعداد شاغلین زن بدین معنا نیست که از فرصت شغلی مردان کاسته شود و به زنان اعطاء گردد که این عمل خود موجب مشکلات دیگری است بلکه منظور این است که در کنار پیش‌بینی حمایت‌های تأمین اجتماعی از شاغلین که غالباً مردان هستند، ضروری است دولت به همان میزان با راهکاری مانند بیمه‌گزار قرار گرفتن در بیمه‌‌ی طلاق یا پرداخت حق‌ بیمه، از زنان مطلّقه حمایت نماید تا بدین وسیله میان مردان و زنان، توازنِ برخورداری از حمایت دولت، حاصل گردد. در فضای بین‌المللی، کمیته‌ای تحت عنوان «کمیته‌ی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی»، به منظور روشن‌تر نمودن مواد میثاق حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، اقدام به تفسیر مواد آن نموده است. این کمیته در ذیل بند ۱ ماده‌ی ۲ میثاق[۹]، بر این عقیده است که این اقدامات می‌تواند هم شامل تدابیر مبتنی بر مشارکت (نظیر بیمه‌های اجتماعی) و هم تدابیر مبتنی بر عدم مشارکت (نظیر حمایت‌های اجتماعی) باشد. اشاره‌ی خاص به بیمه‌ی اجتماعی، در ماده‌ی ۹ میثاق، به طور آشکار نشان می‌دهد که دولت‌های عضو باید تسهیل ایجاد تدابیر بیمه‌های اجتماعی را مدّ نظر قرار دهند.[۱۰]

یکی از ابزارهای تحقق حق بر تأمین اجتماعی، برخورداری از بیمه های اجتماعی است. توجه به هدف نظام بیمه‌های اجتماعی که «ایجاد حداقلی از آرامش از راه رفع آثار نامطلوب فقر اقتصادی»[۱۱] است، موجب تقویت فکر حمایت از زنان مطلّقه خواهد شد. از بررسی دقیق موارد مذکور در ماده‌ی ۳ ق.ت.ا، وجه مشترک بارزی میان آنها دیده می‌شود و آن عبارت است از اینکه؛ وقوع هر کدام از احتمالات یا پیش‌آمدهای اتفاقی پیش‌بینی شده در قانون در وضعیت مالی فرد تأثیرگذار بوده و هزینه‌های غیر منتظره‌ای را بر معیشت خانواده وارد می‌سازد.[۱۲] با تکیه بر این نقطه‌ی مشترک می‌توان گفت، قرار گرفتن بیمه‌های طلاق در زمره‌‌ی بیمه‌های اجتماعی بی‌اشکال است زیرا با وقوع طلاق نیز وضع اقتصادی زوجه‌ی مطلّقه آشفته شده و شرایط مالی و معیشتی وی دچار پریشانی می‌گردد.

در ماده‌ی ۳ ق.س.ن.ج.ر.ت.ا، نیز درتأکید بر تعمیم بیمه‌های زنان سرپرست خانوار مقرر شده است: «اﻫﺪاف و وﻇﺎﯾﻒ ﺣﻮزه ﺑﯿﻤﻪای ﺑﻪ ﺷﺮح زﯾﺮ ﻣﯽﺑﺎﺷﺪ: اﻟﻒ ـ ﮔﺴﺘﺮش ﻧﻈﺎم ﺑﯿﻤﻪای و تأﻣﯿﻦ ﺳﻄﺢ ﺑﯿﻤﻪ ﻫﻤﮕﺎﻧﯽ ﺑﺮای آﺣﺎد ﺟﺎﻣﻌﻪ ﺑﺎ اوﻟﻮﯾﺖ دادن ﺑﻪ ﺑﯿﻤﻪ ﻫﺎی ﻣﺒﺘﻨﯽ ﺑﺮ ﺑﺎزار ﮐﺎر و اﺷﺘﻐﺎل. … د ﺗﺸﮑﯿﻞ ﺻﻨﺪوﻗﻬﺎی ﺑﯿﻤﻪای ﻣﻮردﻧﯿﺎز از ﻗﺒﯿﻞ ﺑﯿﻤﻪ ﺣﺮف و ﻣﺸﺎﻏﻞ آزاد (ﺧﻮﯾﺶ ﻓﺮﻣﺎﯾﺎن و ﺷﺎﻏﻞ ﻏﯿﺮداﺋﻢ)، ﺑﯿﻤﻪ روﺳﺘﺎﺋﯿﺎن و ﻋﺸﺎﯾﺮ، ﺑﯿﻤﻪ ﺧﺎص زﻧﺎن ﺑﯿﻮه و ﺳﺎﻟﺨﻮرده و ﺧﻮدﺳﺮﭘﺮﺳﺖ و ﺑﯿﻤﻪ ﺧﺎص ﺣﻤﺎﯾﺖ از ﮐﻮدﮐﺎن. …». اگرچه تشکیل و گسترش بیمه‌های زنان خودسرپرست از اهداف و وظایف دولت[۱۳]، تعیین شده است اما عملاً با تقسیم‌بندی حوزه‌ی بیمه‌ای در بند الف ماده‌ی ۲ ق.س.ن.ج.ر.ت.ا، جایی برای اجرایی نمودن بیمه‌ی زنان خودسرپرست باقی نمانده است.

یکی از راهکارهایی که از طریق بیمه‌های اجتماعی، می‌توان از زنان متأهلی که ممکن است در آینده دچار طلاق شوند، حمایت نمود این است که، «خانه‌دار بودن» به عنوان یک شغل به رسمیّت شناخته شود و آن گروه از زنان متأهلی که خانه‌دار هستند و دارای شغل درآمدزایی نبوده و به تبع تابع نظام بیمه‌ای نیستند از طریق بیمه‌ی اجباری یا بیمه‌ی حرف و مشاغل آزاد مورد حمایت قانونگذار قرار گرفته و دولت نیز، قسمتی از حق ‌بیمه‌های آنان را بپردازد. بدین شکل که، ابتدا در کوتاه مدت از خدمات نظام حمایتی بهره‌مند شوند و در دراز مدت از نظام حمایتی خارج شده و در داخل نظام بیمه‌ای تحت پوشش قرار گیرند.[۱۴] منظور از شغل، همان کارها و اموری است که زنان در خانه‌ی شوهر، انجام می‌دهند و قانوناً می‌توانند اجرت آنها را دریافت دارند لذا کارهای انجام شده در خانه‌ی زوج، خود مانند سایر مشاغل درآمدزاست.[۱۵] در حقیقت به فعالیت‌هایی مانند نظافت، پخت و پز، اتوکشی، بچه‌داری و … فعالیت‌های جانشین درآمد گفته می‌شود زیرا اگر کسی به غیر از زن خانه‌دار آنها را انجام دهد، باید بابت آن پول پرداخت شود در حالی که فعالیت‌های زنان در این امور بدون اخذ پول، جانشین درآمد برای خانواده خواهد شد.[۱۶]

دولت براساس مواد قانونی الزام‌آور، باید بیمه‌ی خاص زنان مطلّقه را از بخش حوزه‌ی حمایتی وارد حوزه‌ی بیمه‌ای نموده و این وظیفه را به سازمان تأمین اجتماعی محوّل سازد.[۱۷]

در بند ۹۳ قانون بودجه‌ی سال ۱۳۹۲ مقرر شده است: «سازمان تأمین اجتماعی و سازمان بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر مکلفند در ازای دریافت به‌ترتیب ۷ درصد‌ و ۵ ‌درصد‌ حق بیمه، نسبت به بیمه نمودن زنان خانه‌دار متأهل به تعداد دویست هزارنفر اقدام نمایند». بنابراین زنان مطلّقه در صورت شاغل نبودن، جزء زنان خانه‌دار قرار گرفته و با شغل تلقی شدن خانه‌داری، با توجه به بودجه‌ی اختصاصی، می‌توانند ار بیمه‌های اجتماعی بهره‌مند گردند. راهکار دیگر برای تحت پوشش قرار دادن زنان مطلّقه در ذیل بیمه‌های اجتماعی، بکارگیری اصل ارضاء خواست‌های اجتماعی است به این معنا که، به جای اصل تأمین احتیاجات که هم‌اکنون در قانون تأمین اجتماعی اجرا می‌گردد باید اصل ارضاء خواست‌های اجتماعی پیش‌رو قرار گیرد یعنی به جای بیمه نمودن شاغلین در مقابل خطرات مرتبطِ شغلی آنان، ارضاء نیازمندی‌های اساسی هر فرد به عنوان یک عضو جامعه، هدف کلی و خط مشی تأمین اجتماعی شناخته شود. این مفهوم در اعلامیه‌ی جهانی حقوق بشر و در میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی منعکس شده است.[۱۸]

در کشور فرانسه، بیمه‌های اجتماعی تمامی مردم، اعم از حقوق‌بگیر یا غیر‌شاغلین را شامل می شود به این معنا که تمامی افراد می‌توانند از مزایای ارائه شده بهره‌مند گردند و بخش عظیمی از حق بیمه‌ها را دولت بر عهده داشته و می‌پردازد.[۱۹]

اگرچه جرقه‌های ابتدایی قانون تأمین اجتماعی از جنبش‌های کارگری آغاز شده و با گذشت زمان سایر شاغلین و سایر خطرات را شامل شده و تعمیم یافته است اما محدود و منحصر بودنِ کنونیِ این قانون به شاغلین و خطرات خاص، توجیه‌پذیر نیست چه آنکه اولاً تاریخ ایران شاهد آن است که بنا به جهات متعددی از سال ۱۳۰۹ تا کنون، بیمه‌های اجتماعی رکود نداشته و به طور مستمر تعمیم یافته است[۲۰]، پس چگونه است که امروزه این قلمرو فقط شامل همان افراد نامبرده در سال ۱۳۵۴ باشد. ثانیاً عنوان «تأمین اجتماعی» کلیت داشته و آنچه که از این عنوان متبادر است، وجود امنیت اجتماعی است که تمامی افراد جامعه باید از آن برخوردار باشند، در غیر این صورت باید عنوان مزبور به عناوینی همچون تأمین اجتماعی شاغلین تغییر نام یابد تا بدین وسیله تکلیف پیش‌بینی یک سیستم مستقل حمایتی از غیر شاغلین روشن گردد. بنابراین یا باید این قانون مطابق با عنوانی که دارد شمولیت بیشتری یافته و کلیت خود را نشان دهد یا اینکه تغییری در عنوان داده شده و اصلاح گردد.

ب: از طریق نظام حمایتی

نظام حمایتی به عنوان حقی پذیرفته شده در تمامی کشورها، از جهت کمیّت و کیفیت، از هر جامعه‌ای به جامعه‌ی دیگر متفاوت است.[۲۱] سازمان بین‌المللی کار نیز، بر ضرورت گسترش مفهوم حمایت‌های اجتماعی اصرار دارد[۲۲] و یکی از اهـــداف خود را گـــسترش پوشش‌های اجتـــماعی، ذیل برنامه‌های حمایت‌های اجتماعی برای تمامی مردم قرار داده است.

براساس آنچه که در مباحث پیشین در تکلیف دولت نسبت به فراهم ساختن تأمین اجتماعی و حقوق مردم در برخورداری از آن، به ویژه راهبردهای حمایتیِ ذیل آن بیان شد، به دست آمد که؛ خطرهای اجتماعیِ موجدِ وضعیت نابه‌سامان اقتصادیِ افراد، محدود به موارد خاصی نبوده و قلمرو آن شامل تمام خطرهایی است که تأمین اقتصادی افراد را دچار اختلال می‌سازد[۲۳] لذا دولت باید بر مبنای نظام حمایتی، از زنان مطلّقه در برابر خطر طلاق پشتیبانی نموده و به آنان مدد مالی رساند. یکی از حیاتی‌ترین نوع حمایت مالی از بیمه‌های طلاق این است که، دولت از طریق تزریق کمک‌های مالی به اجرای این نوع بیمه‌ها یاری رساند که به دو شیوه قابل اجراست:

اول این که، در هنگام انعقاد عقد نکاح میان زوجین، زوجه بتواند به سازمان‌های ذی‌صلاح دولتی رجوع نموده و از این طریق خود را به عنوان ذینفع بیمه معرفی نماید. در این صورت دولت خود را مستقیماً بیمه‌گزارِ قرارداد بیمه‌ی طلاق دانسته و با شرکت بیمه‌گر، قرارداد بیمه را منعقد می‌سازد. از این باب که دولت بتواند خود را به عنوان بیمه‌گزار قرار دهد هیچ اشکال و منعی از نظر شرعی و قانونی نیز وجود ندارد.[۲۴]

دوم این که، پس از ازدواج زوجین، زوجه با شرکت بیمه‌گر قرارداد بیمه‌ی طلاق را منعقد ساخته و این امر را به مراجع ذی‌صلاح دولتی اطلاع می‌دهد. دولت پس از اطلاع از طریق مراجع ذیربط، خود را به عنوان متعهد قرارداد در پرداخت حق بیمه‌ها یا بخشی از آنها، دخالت می‌دهد.

[۱]ـ سید عزت‌اله عراقی، پیشین، ص ۵؛ حمید برنا، پیشین، ص ۱۳.

[۲]ـ علت این تقسیم‌بندی قلمرو‌ی بوده است که تأمین اجتماعی در بر گرفته است زیرا براساس ماده‌ی ۲ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب ۲۱/۲/۱۳۸۳، تأمین اجتماعی به سه حوزه تقسیم‌بندی شده است: «ﻧﻈﺎم ﺟﺎﻣﻊ ﺗأﻣﯿﻦ اﺟﺘﻤﺎﻋﯽ ﺷﺎﻣﻞ ﺳﻪ ﺣﻮزه ﻣﯽﺑﺎﺷﺪ: اﻟﻒ ـ ﺣﻮزه ﺑﯿﻤﻪای … . ب ـ ﺣﻮزه ﺣﻤﺎﯾﺘﯽ و ﺗﻮاﻧﺒﺨﺸﯽ … . ج ـ ﺣﻮزه اﻣﺪادی … ».

[۳]ـ نادر مهرگان و محمد سالاریان، «اثر بیمه‌های اجتماعی بر نابرابری درآمد در ایران»، (فصلنامه رفاه اجتماعی، سال هشتم، شماره ۳۰ و ۳۱، پاییز و زمستان ۱۳۸۷، صص ۲۴۳ ـ ۲۶۳)، صص ۲۶۰ و ۲۶۱.

[۴]ـ حیدرقلی عمرانی، پیشین، ص ۱۱.

[۵]- حبیب جباری، «نگرشی جنسیتی به تأمین اجتماعی»، (فصلنامه پژوهش زنان، دوره ۱، شماره ۶، تابستان ۱۳۸۲، صص ۸۱ ـ ۱۰۸)، صص ۸۶ و ۱۰۴.

[۶]- بند ۱۴ اصل ۳ ق.ا مقرر داشته است: «تأمین حقوق همه‌ جانبه افراد اعم از زن و مرد و ایجاد امنیت قضائی عادلانه برای همه و تساوی عموم در برابر قانون».

[۷]- اصل ۲۰ ق.ا مقرر داشته است: «همه افراد ملت اعم از زن و مزد یکسان در حمایت قانون قرار دارند و از همه حقوق انسانی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با رعایت موازین اسلام برخوردارند».

[۸]ـ سید محمد خامنه‌ای، پیشین، ص ۵۰.

[۹]ـ بند ۱ ماده‌ی ۲ میثاق بیان داشته است: «هر کشور طرف‌ این‌ میثاق‌ متعهد می‌گردد به‌ سعی‌ و اهتمام‌ خود و از طریق‌ همکاری‌ و تعاون‌ بین‌المللی‌ به‌ ویژه‌ در طرح‌های اقتصادی‌ و فنی‌، با استفاده‌ از حداکثر منابع‌ موجودِ خود به‌ منظور تأمین‌ تدریجی‌ اعمال‌ کامل‌ حقوق‌ شناخته‌ شده‌ در این‌ میثاق‌ با کلیه‌ وسایل‌ مقتضی‌ به خصوص‌ با اقدامات‌ قانون‌گذاری‌ اقدام‌ نمایند».

[۱۰]ـ لاله رشیدی قادی، پیشین، ص ۶۵.

[۱۱]ـ عمران نعیمی و (دیگران)، پیشین، ص ۴۵.

[۱۲]ـ حیدرقلی عمرانی، پیشین، ص ۱۸.

[۱۳]ـ در تبصره‌ی ۲ ماده‌ی ۳ ق.س.ن.ج.ر.ت.ا بیان شده است: «دوﻟﺖ ﻣﮑﻠﻒ اﺳﺖ ﻇﺮف ﻣﺪت دو ﺳﺎل از ﺗﺎرﯾﺦ اﺑﻼغ اﯾﻦ ﻗﺎﻧﻮن، اﻣﮑﺎن ﺗﺤﺖ ﭘﻮﺷﺶ ﺑﯿﻤﻪ ﻗﺮار ﮔﺮﻓﺘﻦ اﻗﺸﺎر ﻣﺨﺘﻠﻒ ﺟﺎﻣﻌﻪ ازﺟﻤﻠﻪ روﺳﺘﺎﺋﯿﺎن، ﻋﺸﺎﯾﺮ و ﺷﺎﻏﻠﯿﻦ ﻓﺼﻠﯽ را ﻓﺮاﻫﻢ ﻧﻤﺎﯾﺪ».

[۱۴]ـ حسن بادینی، پیشین، ص ۶۲؛ ناهید شید، «تعریف شغل را تغییر دهید، راه برای بیمه‌ی زنان خانه‌دار هموار می‌شود»، (ماهنامه حقوق زنان، شماره ۵، مهر و آبان ۱۳۷۷، صص ۵ ـ ۱۱)، صص ۷ و ۸.

[۱۵]ـ همان، ص ۷.

[۱۶]ـ مهرانگیز کار، «زنانِ خانه‌دار و سیاست تأمین اجتماعی»، (فصلنامه تأمین اجتماعی، شماره سوم، زمستان ۱۳۷۸، صص ۲۵۱ ـ ۲۶۲)، ص ۲۵۴.

[۱۷]ـ بهرام پناهی، پیشین، ص ۸۵.

[۱۸]ـ حیدرقلی عمرانی، پیشین، ص ۱۹.

[۱۹]ـ حمید برنا، پیشین، ص ۴۰ و ۴۶.

[۲۰]ـ برای مطالعه‌ی بیشتر در این زمینه رجوع کنید به: همان، صص ۴ ـ ۶

[۲۱]ـ بهرام پناهی،پیشین، ص ۳۸.

[۲۲] ـTime Conway, Arjan de Haan, Andy Norton, “Social Protection: New Pirection of Donor Agencies”, (June 2000, Availabe at:

<http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/2233 .pdf >, Last visited: 12/10/2013), pp 1 & 2.

[۲۳]ـ سید عزت‌اله عراقی و همکاران، پیشین، صص ۱۰ ـ ۱۲.

[۲۴]ـ سیّد روح الله موسوی خمینی، تحریرالوسیله، جلد دوم، پیشین، ص ۶۰۹. امکان بیمه‌گزار قرار گرفتن دولت با چنین عبارتی به کار رفته است: «تعیین طرفی العقد‌: من ک-و-نهما شخصا أو شرکه أو دوله مثلا».